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1、第1章前言失业是市场经济条件下不可避免的社会风险,对劳动者来说,失业就是最大的风险,就业是最好的保障。失业率过高会造成诸多社会问题,影响经济的发展,危及社会的稳定。在这种情况下,解决失业所产生的不利因素的社会机制,即失业保险制度就应运而生。失业保险制度的基本功能有二:一是保障失业人员的基本生活;二是为失业人员提供就业帮助。一个良好的失业保险制度,既具有生活保障功能,又具有激励就业功能。现代的失业保险制度,应以促进人类发展、关注个人能力的提高为目标,体现社会发展后社会保障制度对个人发展的关怀。失业保险制
2、度,在保障失业者基本生活的基础上,更应具有激励机制,侧重于失业者的职业培训和再教育,促进失业者再就业。失业保险制度能够维护和保障劳动者就业权、培训权的实现,这是其他社会保障制度所不具备的独特功能。重新认识失业保险制度的价值与功能,关系到失业保险制度的改革与创新。第2章我国失业保险制度存在的问题我国失业保险制度的建立,始于1986年国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》,当时是作为国有企业改革的配套措施之一。1993年发布《国有企业职工待业保险规定》,这是对暂行规定的修改与完善,进一步扩大了失业保险
3、的范围。1999年《失业保险条例》(下简称《条例》)的颁布,标志着失业保险制度开始向法制化、规范化发展,对完善社会保障体系、维护社会稳定发挥了重要作用。由于我国正处于市场经济体制改革和产业结构大调整时期,大量的农村剩余劳动力流向城镇,国有企业改革造成大量失业人员,实际失业率较高,失业人员众多,失业保险基金严重不足,且其他社会保障配套制度不健全,使得失业保险制度的作用难以充分发挥出来,使得一些学者开始对失业保险制度持怀疑态度。当前,我国失业保险制度存在以下问题:2.1覆盖面窄,多数失业者享受不到失业保险
4、金待遇。10《条例》第2条规定失业保险覆盖范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。但是在实际中,失业保险仅限于国有企业和城镇集体企业,多数私营企业和三资企业没有参加失业保险,大量个体企业、乡镇企业的职工和长期居住在城镇的务工农民,无法享受失业保险待遇。据资料显示,到2004年底,全国城镇登记失业率已达4.3%,但实际上未能反映我国失业的真实情况,我国实际失业率远远超过这一比例。早几年前国际劳工组织和中国劳动部所作的联合调查显示,我国城镇非公开的隐性失业率为18.8%
5、,农村为31%,全国总体水平约为27%。与此同时,还存在以下问题:一是政府要求非公有制企业缴纳保险费,非公有制企业失业者却难以享受失业保险待遇;二是非公有制企业不愿意缴纳保险费;三是一些效益好的国有企业也不愿缴纳保险费,致使失业保险范围实际上局限于国有企业和部分集体企业。2.2合理界定失业和管理失业人员困难。就业与失业是一对相对的概念,在统计上严格地区分谁为就业者或谁为失业者,比较困难,因为就业者集合与失业者集合是模糊子集,并且两者的交集并非一个空集,它是一个既开又闭的集合。从统计学来讲,就业与失业的
6、边界是模糊的,要完全界定失业人员和就业人员,几乎是不可能的。所以在失业保险制度上,对于如何界定失业,如何认定失业人员的状态,显得相当困难。市场经济的发展和劳动力的快速流动带来了就业特征的巨大变化,即大量非正规就业形式的出现,这些工作具有零碎性、短期性和不固定性等特点。这使得大量的失业人员在社会保障制度不健全的情况下,为解决生存需要而从事非正规就业,“隐性就业”现象就此产生。隐性就业在一定程度上增加了失业者的收入,解决了他们的生存需要。但是由于缺乏劳动管理,也就无法保障劳动者的合法权益,引发大量的劳动纠
7、纷,同时对社会保障工作带来巨大困难,使有限的社会保障基金无法有效使用。这表现为相当数量的失业人员已经重新就业,但仍然领取失业保险金而不少生活困难的人却不能领取。10 因此,如何研究出一种更为有效的统计方法来确定就业与失业,如何界定就业与失业的状态,如何对隐性就业进行监督、约束和加强失业人员的管理,成为失业保险制度发展急需解决的问题。 2.3保险待遇水平低,不能有效保障失业人员的基本生活。失业保险制度的主要目的在于保障失业人员的基本生活。保险金给付应有一定的水平,达到失业人员失业前工资水平的一定比例
8、,要与经济发展和消费水平相适应。《条例》第18条规定了失业保险金的标准:“按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平,由省、自治区、直辖市人民政府确定。”各地的具体做法大多是按当地社会救济金额的120%～150%的标准发放保险金,我国目前社会救济金额本身就比较低,这显然难以保障失业人员的基本生活。同样,我国目前最低工资标准本身定位就比较低,仅仅能维持劳动者的最低生活水平,即使失业者领取失业保险金也是难以维持其基本生活需要的,这就大大弱化
