中国高尔夫球场用地法规政策回顾与展望

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1、中国高尔夫球场用地法规政策回顾与展望中国高尔夫球场用地法规政策回顾与展望朱茂元穆耸摘要：2011年4月11日，国家发改委、国土资源部、国家旅游局等十一个部门联合发布《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，高尔夫球场问题一时成为舆论热点，违规建设高尔夫球场的案例频现报端。在现有的法规政策环境下审视在建、待建高尔夫球场项目，以下问题必然引起地方政府和投资企业的关注和思考：我国对高尔夫球场用地的政策是什么？违规建设、运营高尔夫球场将面临怎样的法律风险？是否存在合法建设、运营高尔夫球场的可能性？本文通过介绍我国高尔夫球场建设的历史背景与现状和高尔夫球场相关概念，引出对于高尔夫球场用

2、地相关法规政策、立法用意以及违规建设风险的梳理与分析，并在此基础上提出高尔夫球场用地法规政策亟待完善之建议。关键词：高尔夫球场高尔夫球场用地一、“高尔夫球场”定义及相关概念笔者认为，明晰我国对高尔夫球场用地的相关政策、分析法律风险及寻找投资机遇，须首先明确何为高尔夫球场，然而，目前各类法律文件和政策文件中均没有对“高尔夫球场”、“高尔夫设施”等概念进行准确定义。依据当前通过公开渠道检索的资料，笔者将相关概念含义总结如下：“标准高尔夫球场”的定义，由美国GOLF20/20提出，并于2002年3月被PGA（美国职业高尔夫球协会）、USGA（美国高尔夫球协会）等七家相关权威机构通过，“是指

3、任何包括不同的3杆洞、4杆洞和5杆洞的9洞或18洞拥有传统的长度和杆数的球场。9洞球场总长度至少为2600码，标准杆数不低于33杆；18洞球场的总长度至少为5200码，标准杆数不低于66杆”。[1]维基百科对高尔夫球场的阐释如下：“高尔夫球场（Golfcourse）是进行高尔夫球运动时所需的场地。一个标准的高尔夫球场包括18个洞（Hole）。有的高尔夫球场仅有9个洞，也有的有27或36个洞。每个洞都有规定的杆数，称为帕（Par）。标准杆数为72杆。球场内有发球台、球道、果岭、长草、沙坑、水池等障碍组成。此外，有的高尔夫球场还会附带练习场地。”百度百科对高尔夫练习场阐释如下：“练习场是

4、专供初学人员和爱好者练习打球的地方。一般有真草练习场和人造打击垫打位练习场两种。有些练习场还配有果岭区和沙坑区，供大家练习推杆、沙坑杆和短杆。”依据美国GOLF20/20提出的定义:“高尔夫设施包括标准和非标准高尔夫设施。一个标准高尔夫设施是指拥有至少一个标准高尔夫球场及其配套设施的高尔夫复合体”。[2]由于我国出台的法规政策并未明确高尔夫球场用地的含义，且高尔夫球场、高尔夫练习场在实践中大小、规格不一，很难明确法规中高尔夫球场用地的概念外延。依本文对于有关高尔夫球场项目相关法规的立法用意分析，笔者认为，我国法规政策中所限制的“高尔夫球场用地”，可以理解为占用土地面积较大的（一般为9

5、洞以上）、高污染、高能耗的高尔夫球场用地。当然，或许这种理解与实践中相关机构或专业人士的看法不同，笔者的观点也仅为一家之言，仅供参考。二、中国高尔夫球场项目现状（一）中国高尔夫球场项目现状概述1984年8月，中国第一家高尔夫球场开张，截止到2010年底，中国的高尔夫球场数量已经增加到几百家，我国境内（不含港澳台地区，下同）目前仅西藏尚未建有高尔夫球场。[3]对于中国高尔夫球场的具体数字，有多种说法。如，2011年6月20日出版的《人民日报》报道，从2004年至今，全国高尔夫球场从170家增至600家。而根据2011年4月出版的《朝向白皮书》（2010年度中国高尔夫行业报告），2010

6、年我国营业中的高尔夫设施总数为395家，共8814个球洞，折合约490个18洞高尔夫球场。无论采用哪种数据，都可以看出，我国存在大量的高尔夫球场，其所占用的土地面积当然也是巨大的。2004年2月26日，时任国土资源部副部长寿嘉华在国务院新闻办公室举行的记者招待会上表示，在2004年1月之前，经国土资源部共审批了10个高尔夫球场建设项目。而2004年1月10日《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》（下称“国办发[2004]1号文”）出台之后，国土资源部再没有审批过一个高尔夫球场建设项目。也即，上述存在的大量高尔夫球场，基本上均为违规建设。（二）海南省与国土资源部的合作在对大量违规

7、建设高尔夫球场项目查处同时，规范发展高尔夫球场的曙光首先在海南省建设国际旅游岛的过程中出现。2009年12月31日，国务院颁布实施了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（下称“国发[2009]44号文”）第三条第（八）项规定，海南国际旅游岛建设，“在符合土地利用总体规划和城乡规划、不占用耕地特别是基本农田、有效保护森林和生态环境、维护农民合法权益并依法办理用地手续的前提下，科学规划，总量控制，合理布局，规范发展高尔夫旅游。”为了配套实施国务院该意见