中国农业财政政策的回顾与展望

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1、中国农业财政政策的回顾与展望 苏 明 　　内容提要：农业财政政策是国家财政政策的重要内容，也是促进农村社会经济协调发展的财力保障。改革开放三十年来，我国农业财政政策发生了重大变化，积累了宝贵的经验，对于调整国民收入分配格局、推进“三农”发展，发挥了非常重要的作用。本文在回顾总结我国农业财政政策发展历程和经验的基础上，进一步提出了未来农业财政政策调整的思路和建议。 　　“三农”问题始终是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。改革开放三十年来，我国农村改革发展取得了举世公认的巨大成就，农业和农村面貌发生

2、了历史性深刻变化，农村生产力不断解放和发展，农村经济社会呈现出蓬勃发展的新局面。农业财政政策是国家财政政策的重要组成部分，也是促进“三农”发展的重要财力保障和物质基础。在农村改革开放三十周年之际，认真回顾总结农业财政政策的发展历程与经验，从全局和战略的高度，进一步提出未来中长期农业财政政策的原则思路和取向，具有十分重要的现实意义。 　　一、农业财政政策的历史回顾 26　　农业财政政策是国家财政通过分配和再分配手段促进解决“三农”问题一系列政策的总和。农业财政政策的制定实施受社会经济发展阶段、政治经济制度、国家财力

3、状况和不同时期农业农村发展目标任务的影响，带有鲜明的时代特征。 　　（一）改革初期的农业财政政策（1978—1993） 　　1978年，中国的改革首先从农业农村拉开了序幕，实行了家庭联产承包责任制度。同时，针对农业发展严重滞后的现实状况，国家的农业资金分配政策及财政支农政策相应进行了重大调整，国民收入分配中不利于农业的发展有所改观。可以说，十一届三中全会开始到上世纪九十年代初，随着市场化改革的不断推进和经济的不断发展，政府逐步加强对农业的支持与保护，国家与农民的“取”、“予”分配差额大大缩小，体现了新的财政政策目

4、标取向。 26　　首先，为了改变工农业交换不平等的状况，增加农民收入，国家大幅度地提高了农产品收购价格。1979年国家较大幅度地提高了18种主要农副产品的收购价格，提价幅度为21%，1980年再次提价7.1%，以后国家还多次调整了农产品收购价格。而且从1985年开始逐步推行了双轨制的农产品价格体系，农村多种经营产品的价格基本放开，随行就市；粮食、油料的合同定购数量有所减少，市场议购的数量逐渐扩大。农产品价格的部分放开或全部放开，实际上是提高了农产品的价格水平。据统计，1993与1978年相比，农产品收购价格总指数

5、上升了214.7%，年递增幅度为8.19%，相当于1953—1978年农产品收购价格平均增幅的3.17倍。显然，农民出售的农产品因价格上升而增加的收入非常可观。需要说明的是，这一时期国家在对农民提高农产品收购价格的同时，而对城市居民销售的农产品价格变动较小，由此引起的价格倒挂差额由财政承担。1978—1993年仅国家承担的粮棉油价格补贴累计为2855亿元，平均每年为190.3亿元。 　　其次，国家财政的支农政策进行了重大调整，不仅支农力度加大，而且拓展了支农范围，完善了支农手段。 　　——支农资金规模不断扩大。改

6、革以来，随着向企业和地方放权让利各项措施的出台，财政收入占GDP的比重在长时期处于不断下降态势，由1978年的30.9%下降到1993年的14.7%。同时，财政赤字不断扩大，1993年已达199亿元，国家财政一直处于紧运行状态。但政府还是注意调整结构，集中财力，加强对农业的投入。1979—1993年，由国家财政预算直接安排用于农业的资金投入为2898.32亿元，平均每年192.22亿元，比1979年前29年的平均数44.1亿元增加了149.12亿元，增长了2.4倍。分阶段看，“六五”时期，农业财政支出总量与“五五

7、”时期基本持平。因为工业项目财政增收效果比较明显，地方政府重视工业发展而往往忽视农业发展，农业基本建设和支援农村生产支出较少。从“七五”时期开始，国家财政用于农业基础设施投资、支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出等大幅度增加，加上农产品价格和农业生产资料价格补贴，国家财政各方面投入农业的资金占国家财政总支出的比重稳步提高，“七五”时期达到9.38%，“八五”时期进一步提高到9.75%，均高于“六五”时期的8.69%。 26　　——开辟财政支持农业的新资金渠道。为了改变20世纪80年代中后期农业基础

8、薄弱和农业发展后劲不足的局面，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主要来源建立了农业发展基金，实施了大规模的以土地治理为主要内容、以增加农产品产出为目标的农业综合开发。1988—1993年中央对农业综合开发的累计投入达到78.1亿元，地方财政投入65.8亿元，改造中低产田14348万亩，开垦宜农荒地1823万亩，这对于提高农业和粮食的综合生产能力，缓解农产品供求矛盾，产生了