中国新型农村社会养老保险制度研究

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1、中国新型农村社会养老保险制度研究一、建立新型农村社会养老保险制度势在必行 　　(一)当前农村养老保障仍处于“制度真空”状态  　　我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，农村社会养老保险工作在各地广泛开展。截至1999年底，参保人数约8000万人。自1999年始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险。至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。截至2006年底，全国有31个省、

2、直辖市、自治区的1905个县(市、区、旗)不随程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5374万农民参保。据统计，近年来，我国农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1，可以说，到目前为止，我国农村仍旧缺乏真正意义上的社会养老保险制度。导致传统农村社会养老保险制度失效的原因，主要有三个方面：  　　其一，农村养老保险基金难以实现保值增值致使传统制度缺乏可持续性。传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理，基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存人银行，不直接进行投资，致使参保农户实际收益率非常低

3、，有的甚至为负收益率，严重打击了农户参保的信心。 　　其二，政治责任和经济责任的缺失是导致制度失效的重要原因。政府在农村社会养老保险制度中的责任，包括政治责任与经济责任两方面。政治责任主要指出台专门性的法规、规章，组织引导农民参保以及采取合适的强制形式。而农村社会养老保险没有专门的法规或规章，各地实施办法基本上是在《基本方案》的基础上稍做修改后形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，导致制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及养老金的发放很多时候按地方政府的意愿执行。政策法规滞后，不仅使制度缺乏保障，还给制度运行带来了一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、管理混乱

4、等。经济责任主要体现为给农民参保提供补贴性支持、对养老保险金提供保值补偿、为农村社保机构提供经费支持等。传统农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持”原则，其中“集体补助为辅’’难以落实，“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，集体补助部分可税前列支，而农民参保并没有得到直接财政支持。因此，我国绝大部分农民是在没有任何补贴的情况下参加传统农村社会养老保险的，制度已退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。  　　其三，待遇水平偏低与从基金中提取管理费使传统制度丧失吸引力。《基本方案》规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况

5、分2元、4元、6元、8元……20元，共10个缴费档次。由于长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费。长此以往，将直接导致参保农户的基本生活难以保障，养老保障的目的难以实现。在基金管理方面，《基本方案》允许直接从基金中提取3%的管理费，来弥补业务经费的不足。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得农民的认同与支持。  　　(二)土地保障功能与家庭保障功能持续弱化 4　　随着市场经济体制改革的深入，工业化、城市化进程的加快，家庭和土地这两类传统

6、保障方式的功能持续弱化，由此放大了农村人口老龄化的社会风险。  　　其一，家庭保障功能弱化。我国工业化和城市化的发展引发了大规模的“乡——城”人口迁移，其结果是子女远离乡村成为城市工人，代际空间距离不断拉大，土地和家庭财产不再成为束缚子女养老的工具，传统家庭保障模式的基础正在逐渐动摇，养老保障功能正在快速走向衰弱。  　　其二，土地保障功能弱化。土地保障功能弱化的原因是：一是20世纪90年代以来，受国内外经济环境变化的冲击，农产品价格持续下跌，单位农产品成本极高，农民从土地上获得的收入在其收入结构中所占比重持续下降，农民对土地的依赖减少;二是农村土地实行小规模经营，农

7、产品收益率一直不高，土地集体所有制又限制了农民对土地财产变现的能力，农民土地负担沉重;其三是我国农村人多地少，城市化进程的加快使我国耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快，大量土地被征用。  　　(三)“乡——城”人口迁移加速农村人口老龄化进程  　　自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，各种限制人口流动的政策和制度得以不断消除，人口迁移的自主性和流动性不断加强，特别是人口从农村向城镇地区的迁移，规模逐渐增大，基本进人一个持续稳定的发展过程。我国农村剩余劳动力向城市大规模转移已经成为不争的事实。据估计，1987年我国人口迁移