深化行政审批制度改革

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深化行政审批制度改革李军鹏国家行政学院公共管理教研部教授各位学员，大家好！今天我主讲的题目是“深化行政审批制度改革”。行政审批制度改革是中国行政体制改革和政府职能转变的抓手和突破口。党的十八大指出，行政审批制度改革是推动上层建筑，适应经济基础的必然要求。因此，要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能转变。党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置当中起决定性的作用和更好地发挥政府作用。所以，要进一步地简政放权，深化行政审批制度改革。党的十八届五中全会指出，要推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展，因而要继续推进简政放权，放管结合，优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会的创造力。今天我主要讲四个大的问题，第一个问题是深化行政审批制度改革的重要意义。第二个问题，发达市场经济国家行政审批制度改革的做法与经验。第三个大问题，我国行政审批制度改革的进展与问题。第四个大问题，深化行政审批制度改革的目标与任务。一、深化行政审批制度改革的重要意义第一个大问题，深化行政审批制度改革的重要意义。行政审批是政府的各种行政许可和非行政许可审批的总称，一般包括了经济性的规制和社会性的规制两方面的内容。经济性的规制主要指特定产业的价格，市场准入、投资和服务标准的许可和规制等。社会性的规制包括了环境保护、消费者安全、健康、职业安全等方面的许可和规制。在市场经济条件下，为什么要有行政审批？最主要的原因是以下几个方面： 原则之一，对市场失灵的防范和补救。对于环境的污染，有一些企业在生产的过程当中要排放出废水废气和生产的废料，这些东西有一些含有毒素，会污染环境，所以会产生一些负的外部性。行政审批要求这一些企业要办理环境方面的许可证，这是为了消除负的外部性，弥补市场的失灵。原则之二，为了保护公共安全、生态环境和社会秩序。同时，也可以控制资源浪费和环境破坏，优化资源的配置。原则之三，行政审批是经济风险和安全风险的前端控制机制。行政许可可以给经济、社会的运行提供一个前端的控制，只有符合了环境的安全方面的一些必须条件才可以进行生产，所以，它是在前端来进行控制的，防止发生经济风险和环境风险、安全风险等。所以，市场经济条件下行政审批的作用主要是为了弥补市场的失灵。当前，中国深化行政审批制度改革具有重要的意义。（一）深化行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制、使市场在资源配置中起决定性作用的必然要求第一个方面，深化行政审批制度改革是完善社会主义市场经济体制，使市场在资源配置当中起决定性作用的必然要求。中国完善社会主义市场经济体制，根本目标是要让市场在资源配置当中起决定性作用，从而调动市场主体的积极性和创造性，为国民经济的健康发展提供生机和活力。但行政审批事项过多，审批权限混乱，审批环节繁苛，审批程序不透明，审批时间过长，审批效率低下，重审轻管，这一系列问题的存在都会妨碍市场主体的积极性和创造性的发挥。所以，深化行政审批制度改革可创造出良好的市场环境和投资环境。我们要深刻地认识到行政审批过多对发挥市场的决定性作用具有不利的影响。首先，行政审批太多，易于导致政府失灵，妨碍市场机制发挥作用，抑制社会的活力。在2013年初，国务院各部门保留的行政审批事项有一半多以上是对企业的生产经营活动的审批，仅工业产品这一项就有64类需要进行生产许可的。如娃哈哈公司生产矿泉水的一条生产线需要办理生产许可证，如果从生产小瓶的矿泉水转为生产大瓶的矿泉水的话，又要重新办理一次许可证。所以，许可证太多就干扰了企业的正常经营。问题之二，造成了社会成本的损耗，使一些拥有行政审批权的部门涉租、创租、收租、寻租，导致权力腐败，出现审批失灵和监管“俘获”的现象，使行政审批的功能扭曲。国家能源局原局长刘铁男因行政审批而产生了腐败，据刘铁男案件的调查情况涉及到水电、风电、煤矿、热电厂、新能源开发、油气管道、电网输送和境外先进工程等287个项目，340多亿元的违规审批。所以，行政审批过多给一些拥有行政审批权的部门带来了涉租和腐败的机会。问题之三，行政审批过多妨碍了社会事业的发展。有人认为行政审批过多会妨碍经济的正常运行，但行政审批过多对于社会事业的发展也造成了很大的妨碍，如浙江丽水实验幼儿园的设立审批就花了两年多的时间盖了133个公章，其中政府机构的公章62个，中介机构的公章71个，在公立幼儿园的审批当中，有一些审批事项听起来都非常奇怪，有一项审批是“矿产覆压证明”，看建的幼儿园下面有没有矿产资源，但整个丽水城区早就经过地质勘探，下面没有矿产资源。但办理行政审批时，依然要有这一个“矿产覆压证明” ，这就非常好笑。问题之四，行政审批过多，效率低下，严重地影响了企业的国际竞争。比如中国的三一重工，收购德国一家企业，德国方面只花了2、3个月的时间就审批下来了，但中国审批花了很长的时间都没能够批下来，最后德国总理默克尔到中国来访问时问三一重工的总裁说，你们这边批下来了没有？实际没有批下来，这一批件在国家发改委的一个处长的手里就压了两年多的时间，可见行政审批过多，效率低下给我国的国际竞争也带来了负面影响。问题之五，严重影响了投资环境和营商环境。据世界银行2011年6月的调查数据，创办一个企业所需要的时间世界平均水平是31天，高收入国家是17天，但中国需要38天。申请许可证办理过程当中创建仓库所需要的时间，开始办建设项目时，从申请许可证到审理仓库开始准备搞建设，世界平均水平是193天，高收入国家是159天，但中国却需要311天，需要10个多月的时间。中国所需要花的时间比高收入国家所花的时间的一倍，可见中国因市场准入和建设方面的投资审批过多，效率低下，影响到了我国的投资环境和营商环境。（二）深化行政审批制度改革，是构建开放型经济新体制、推进开放发展的必然要求第二个方面，深化行政审批制度改革是构建开放型经济新体制，推进开放发展的必然要求。目前，以美国为首的一些国家正在签订与实施跨太平洋伙伴关系协定，跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定。同时，中美双边投资协定谈判已进入到了文本谈判和负面清单谈判的阶段。所以，从现在世界贸易格局的发展来看，新的贸易协定和投资协定要求构建以负面清单管理制度为基础的开放型经济体制。负面清单管理制度是指除了明文制止企业投资的领域之外，其他未禁止的领域，企业可自由经营，负面清单管理制度倒逼政府职能转变和行政审批制度的改革。原来的行政审批制度当中对企业的经营管理所需要的审批、条件是非常之多的。如果要是按照负面清单管理制度来进行相应的审查的话，那行政审批项目还可以大大地减少。（三）深化行政审批制度改革，是推动创新发展、建设效能政府的必然要求 第三个方面，深化行政审批制度改革是推进创新发展，建设效能政府的必然要求。在中国推进创新发展一个重要的方面是要为万众创业、大众创新提供很好的服务。所以政府要为创新和企业提供便利的条件，但中国审批经济的特征依然明显，涉及到国民经济行业当中审批领域依然比较多，而且有一些审批花的时间非常多，所以，给创新发展设置了很多的障碍，所以，深化行政审批制度改革，提高行政审批效率，可以建设效能政府，为经济社会发展的发展提供良好的条件。（四）深化行政审批制度改革，是建设服务型政府与法治政府的必然要求第四个方面，深化行政审批制度改革是建设服务型政府和法治政府的必然要求，建设服务型政府是需要加快政府职能转变，把政府的职能从管制型转变成服务型。深化行政审批制度改革可以砍掉政府对微观经济过多干预的这一只手，把不该管的事情坚决地放出去，应该自己管的，集中精力监管好，所以，行政审批制度改革可以促使政府从管制型政府转变为服务型政府，同时，深化行政审批制度改革，把政府的行政审批的事项用清单的方式列举出来，并且把行政审批的法律依据、法定条件、时限明文的列举出来，可以让社会上监督政府的行政审批，从而有利于法治政府的建设。（五）深化行政审批改革，是建设廉洁政府与责任政府的必然要求第五个方面，深化行政审批制度改革是建设廉洁政府和责任政府的必然要求。行政审批制度改革是从源头上杜绝腐败问题的重要手段，原来由于我国行政审批的透明度不高，自由裁量权较大，所以，滋生了大量的公权私用、公权滥用和公权牟利的腐败现象。有一些享有审批权的政府部门自觉不自觉地都喜欢倾向于维护行政审批权力，巩固本部门的利益或是特殊群体的利益。我们通过深化行政审批制度的改革，可以大大地减少行政审批事项，规范行政审批权限，削减行政审批环节，公开审批程序，从而增加行政审批的透明度，从源头上切断行政权力牟利的渠道，所以，可以大大地促进拦截政府和责任政府的建设。二、发达市场经济国家行政审批制度改革的做法与经验第二大问题，发达市场经济国家行政审批制度改革的做法和经验，深化行政审批制度改革也是当今公共管理改革的新潮流，在新公共管理运动当中，国外的行政审批制度改革被称为规制改革，为了促进经济社会的发展，很多的市场经济发达国家都采取了减少行政审批，放松政府规制的运动。到现在为止，日本已进行了九次行政审批制度改革，美国进行了五次以上的行政审批制度改革，英国、法国、德国等主要国家也都不断地推进行政审批制度改革，使经济社会的发展出现了活力。 英国在2014年1月开始了整体政府改革的运动，整体政府改革运动的一个重要的目标是进一步地审查、废除已过时的过于复杂的监管规定，消除经济增长的障碍，营造一个宽松、和谐、高效的市场环境，激发企业的创造力和持续的竞争力。所以，英国的整体政府的建设主要是削减过时的行政审批和行政的规制，从而推动经济社会的发展。成熟市场经济国家行政审批制度的改革有很多成功的经验。第一，在很多的发达国家行政审批是一种辅助性的管理方式。主要的管理方式是经济和法律手段。在这些发达国家里的行政审批只不过是经济社会发展的辅助性管理方式，其主要管理方式还是法律的方式和经济的方式。第二，行政审批的范围较小，以社会性的规制为主，特别是与环境、健康、安全相关的规制。所以，在一些发达国家，其行政审批主要是社会性的规制，防止环境破坏，防止生命健康和安全受到破坏。第三，完善行政规制基本法，行政审批受到严格的法律限制，同时，行政审批有严格的程序规定，自由裁量权较小。同时，为了监督行政审批权，也完善了司法救济机制，对行政审批可进行司法审查。第四，行政审批制度在其体制建立的过程当中，行政审批机构和监管机构分离。行政审批实施集中管理，如美国，在行政管理和预算局当中设立了信息与管理管制事务办公室，专门从事审批规章审核和协调方面的工作。第五，改革行政审批体制与方式，实行一站式的集中审批，设立政府的办公大厅，同时，通过电子政务的方式整合审批运行的流程，提高审批效率。美国从2009年8月的时候提出来对出口控制进行全面的评审，从2010年的时候就开始梳理出口证照的办理机构的审批权限。在办理出口相关证照的过程当中涉及到了商务部、国务院、核管制委员会、能源部、药品执行局、食品药品管理局和农业部等，他们认为出口审批分散在这么多的部门，对于企业出口是很不方便的。所以，他们把这一些审批集中起来合并，创建了统一的出口控制清单。所以，他把出口的行政许可最终集中起来进行一站式的审批。第六，注重行政审批和成本效益的分析，完善审批的绩效评估制度。行政审批一定要进行成本效益分析，行政审批会带来哪一些效益，但同时又会带来哪一些成本？这是需要认真分析的，如果设置行政审批，最后带来的成本比收益还要大，那设立这样的行政审批有什么意义？所以，对于行政审批进行成本效益分析和绩效评估是非常重要的。美国联邦政府从2012年3月开始进行联邦政府基建项目的行政审批制度的绩效改革，而且还专门成立了一个联邦首席绩效官，他是专门去审查基建项目审批的绩效情况。 三、我国行政审批制度改革的进展与问题（一）我国行政审批制度改革的进展第三大问题，我国行政审批制度改革的进展与问题。中国从改革开放以来，中国的行政审批制度改革迈出了重要的步伐，特别是在进入21世纪当中，中国的行政审批制度的改革取得了重大的进展，市场在资源配置当中的决定性作用显著增强。我们认真梳理一下中国行政审批制度改革的成果可以发现：第一个方面，行政审批事项大幅缩减，社会活力激发。2001年9月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组；2004年7月，行政许可法正式实施；到2012年底，中国进行了六轮行政审批制度改革，取消了调整了2400多项审批项目，占原有审批项目的近70%；2013年十二届人大一次会议上，最后举行记者招待会时，李克强总理提出来在本届政府任内要把国务院部门实施的1700多项行政审批事项减少三分之一。截止到2015年5月份，国务院部门一共取消和下放和行政审批事项537项。所以，本届政府承诺的削减三分之一的行政审批事项的目标提前两年完成。在2015年还要全面清理中央指定地方实施的行政审批事项，要取消200项以上，并且要全面清理和取消国务院部门的非行政许可审批事项，继续取消和下放国务院部门的行政审批事项，进一步提高简政放权的含金量。中国推进行政审批制度的改革激发了社会投资和创业的热情，激发了市场的活力，解决了就业方面的问题，也释放了改革的红利。2014年，全国新注册企业增长达到了45.9%，城镇新增就业1322万人。第二个方面，创新和规范了行政审批的方式。有一些地方对于政府部门的审批流程进行了全面的梳理和优化，提高了行政审批的效能。目前，中国各地已经建立政务服务中心2800多个，省（市、县、乡）联动的政务服务体系基本形成。第三个方面，加强对审批权力的监督。目前全国31个省（市、自治区）都不同程度地开展了行政审批电子监察方面的工作，在浙江、湖南、江西、广东、广西等地实现了省（市、县）三级联网的电子监察。第四个方面，清理了行政审批的收费项目，收费进一步地得以遏制、减少和规范。（二）我国行政审批制度方面存在的主要问题 但我们也要清醒地看到，中国行政审批制度方面还存在着很多亟待解决的问题。第一个问题，观念问题。有一些领导干部害怕一管就死，一死就放，一放就乱。担心取消行政审批项目会带来经济社会发展的混乱，有一些干部将审批等同于自己的“金饭碗”，等同于权利和价值，认为管理是审批，所以，舍不得放掉自己手中的审批权利。第二个问题，目前的行政审批事项依然比较繁杂，行政审批的范围还过多过细，设置不合理。有一些行政审批的设置不是出于弥补市场的缺陷，而是为了谋求部门的利益和地方的利益，使政府权力部门化，部门权力利益化，获得途径审批化。第三个问题，重审批轻监管。由于一些取消的审批事项缺乏有效的监管，所以，导致了监管和放权不同步。有一些管理的领域，有一些部门增审批权力，但不注重监管，所以，导致市场监管不到位，市场秩序混乱。第四个问题，行政审批权力分散，审批管理各自为政、协调困难。有一些行政审批的权力分散在好多部门，而且每一个部门又分散在自己的几个科室，所以，导致审批的环节过多。有一些地方设立的政务服务中心定位也不明确，一些行政审批中心缺少相应的管理权限，有一些政务服务中心就相当于是一个收发室，老百姓到那个窗口去交了审批事项之后，他依然要拿回原部门去进行审批，所以，他的审批依然是比较困难的。第五个问题，行政审批的程序复杂，审批环节多，程序多，效率低下。这里有行政审批万里长征图的案例，在2003年初，广州的政协会议上，广州市政协常委曹志伟绘制了一幅投资项目审批项目“万里长征图”，在这个图上表示出来一个投资项目从立项到审批要跑20个厅局、53个处室，盖108个公章，需要799个审批工作日，差不多需要两年多的时间才能办完一个投资项目，所以，行政审批“万里长征图”一披露出来之后，促使广州市投资项目建设的审批时限压缩到了115个工作日以内。到了第二年，这位政协常委又绘制了一幅“人在证途”，他把老百姓从出生到死，出生要办出生证，死了要办死亡证，他把从生至死要办的证全部列出来，一共要办103个，所以“人在证途”，老百姓不是在办证就是在办证的路上，说明很多的行政审批的其他证明非常之多，大大地影响了经济社会的发展。第六个问题，行政审批相关法律法规还不健全。行政审批的行为不规范、不透明，自由裁量权过大，有一些项目可以批给你，也可以不批给你，可以批给张三，也可以批给李四，他可以少批你一点，也可以多批你一点；可以早批给你，也可以晚批给你，所以，伸缩的弹性非常大，最后也导致背后的幕后交易较多。另外，行政审批收费不规范，行政审批的责任不到位，监督不力，也是一个很大的问题。 第七个问题，中介组织存在的问题比较多。有一些单位搞了行政审批制度改革之后，它把相应的行政权力自己取消掉了，但这个证依然要办，由它下面的事业单位、社会组织和附属公司来办，由中介组织来办，造成的问题一点也不少。据一些地方调查，房地产开发审批涉及到中介组织30个，需要缴纳的服务性的收费41项，办理时间占整个审批时间的60%。四、深化行政审批制度改革的目标与任务第四大问题，深化行政审批制度改革的目标与任务。针对行政审批制度存在的很多问题，适用应中国市场经济体制发展的方向，我们要在进一步简政放权上迈出新步伐，进一步地深化行政审批制度改革。在中国，深化行政审批制度改革，目标是要通过确定行政审批的范围，最大限度地减少审批的项目，强化行政审批的服务功能，改革行政审批的体制机制，强化审批的监督，加强事中、事后的监管，通过这一些方法和手段，使行政审批科学化、公共化、服务化、标准化、规范化、公开化和透明化，建立使市场在资源配置当中发挥决定性的作用，同时又能弥补市场失灵的现代行政审批制度。为了建立现代行政审批制度，需要采取切实的措施加以推进。第一个方面，要树立有限政府的理念，合理地确定行政审批的边界。我们进行行政审批制度的改革要树立有限政府的理念、公共服务的理念和服务型政府的理念。政府是有限政府，手不要伸得太长，应将行政审批集中在弥补市场失灵的领域，重点是要为经济社会发展提供优质高效的服务。所以，我们需要强化对行政审批的宪法监督和行政法治，要完善行政审批制度方面的法制，行政审批的授权、范围、条件，审批主体的资格、法律责任，都应该由法律统一规定，防止滥设审批，完善了行政审批制度方面的法律法规之后，还要将行政审批的条件法律化，凡是符合法定条件的审批机关应无条件地同意。所以，行政审批的条件法律化是非常重要的，它可以杜绝审批过程当中的黑箱操作。第二个方面，要最大限度地减少行政审批事项，我们要围绕着市场的决定性作用来推进行政审批制度的改革。要用市场的机制来代替行政审批的新途径。所以，凡是可以交由市场解决的事项，都应该让市场去解决，不应该设立行政审批，不属于政府职能的事项不可设置行政审批，因为这个事项本身就不该政府管的范围，没有权力对它设置行政审批。可以由企业和社会自主决定的事项，也不要去进行许可和审批，可以通过民事赔偿或追究民事责任解决的事项，不要设置行政审批，可以通过强制性的标准实施管理的事项，不要进行行政审批。可以通过市场竞争或招投标拍卖配置资源的事项不要进行行政审批，可以通过依法监管解决问题的事项，要坚决予以取消审批。行政审批应集中到市场无法调节的领域，如具有外部性，提供公共产品，维护社会安全，这些领域应是行政审批集中的方向。 第三个方面，被取消的行政审批事项应加强事中、事后监管，减少事前审批，事中和事后的监管就要跟上，取消以后，采取市场化方式运作的政府应该制定相应的市场规则，加强市场监管，确保市场能够充分发挥作用。取消以后，由企业自主决定的应该加强对企业的间接监督管理。取消以后转为日常工作的要制定具体的措施，加强日常的监管。下放给下一级部门的行政审批事项，要制定衔接的办法，加强监督。有一些审批项目从上级下放给了下级之后，下级没有相应的人员和编制从事这一工作，所以，要为下级部门（地方政府）创造好承接审批事项的条件，做好审批事项的承接工作。特别是随着行政审批权力的取消和下放，市场监管的重心也要下移，要加强市县政府的市场监管的职能和力量，也要改善监管的方式，建立科学的监管机制，加快社会信用体系的建设，使事中、事后的监管能够科学高效。行政审批事项取消之后转移给行业协会、商会或其他社会组织的，应加强管理。为了避免有一些取消以后的行政审批事项移交给了中介之后，中介乱收费，为了避免这一现象的发生，我们要加强对中介组织的管理。在此，将向大家介绍一下山东寿光的中介超市的经验。2013年，寿光被确定为山东省市场中介领域突出问题专项治理试点单位，寿光市首先对全市的532家中介组织逐一进行摸底核实，分类登记，在新的行政服务中心启用之时组建了一个中介超市。中介超市就将32类中介组织全纳入到市行政服务中心当中，进行集中服务和统一管理，而且规定了实现收费标准和规范管理“三统一”，而且中介组织的收费需要经过物价部门来进行相应的监督管理，而且他们还确定了中介组织快办事、少收费的原则，制定了严格的中介组织的服务标准，明确了承诺的时限和收费标准，减轻了企业的负担，提高了审批的效率。所以，将取消的审批项目转移给中介组织了，不是一放了之，而是同时要加强对他们的承诺时限和收费标准的管理，将它纳入到科学管理的轨道。第四个方面，推进行政审批的程序规范，提高行政审批的效率。经过行政审批制度改革之后，保留下来的行政审批事项要通过规范化、标准化和服务化的改革，提高审批效率，保留了行政审批事项，要公开目录清单，并且向社会公开，清单之外的一律不得实施行政审批。同时，要逐步地实施一站式的服务。在一个部门里面分散在很多科室的应当集中到一个科室，分散在几个部门的重复的审批事项应调整为一个审批事项，所以通过集中到位的管理提供一站式的服务。同时要缩短审批的时限，要建立一个窗口受理，一站式审批，一条龙服务，一个窗口收费的综合审批服务的运营模式。同时，也要推进电子审批，实行网上审批登记备案等，重点是要推进建设项目网上联合审批系统，缩短建设项目的审批时限。 第五个方面，改革行政审批的体制。由于现在我国政府部门的大部门体制改革未完成，所以很多行政审批事项是分散在多个部门（的），客观上造成了企业和公民办事要一个一个部门去跑，从而导致了行政审批的效能低下。所以，改革的方向应是相对集中行政审批权，综合甚至行政审批机构，把分散式、封闭式、串联式的审批转变为集中式、开放式和并联式的审批。2014年5月，天津滨海新区行政审批局挂牌成立，行政审批局就将原来18个部门的216项行政审批的职责集中起来了，原来要用100多个章的，现在只用行政审批局一个章（行政审批专用章），所以在天津滨海新区的范围内，行政审批用一颗印章来进行审批。原来在搞216项行政审批时所需要的人员是600多人，但设立了行政审批局之后，这个局只有138个人，人员减少了三分之二，但他们的办事效率大大地提高。第六个方面，强化行政审批监督和评估。我们要积极地推进行政审批的标准化建设，要制定行政审批事项的标准操作规程，也要对审批人员的审批行为和服务行为确定相应的标准，并且对工作人员实施绩效考核。天津市为了推行行政审批的标准化服务，制定了天津市行政许可服务中心运行管理与审批服务标准，推行服务质量公开承诺制度，把规范服务、便利服务、亲切服务作为公开承诺的主要内容，而且也要根据这一些进行相应的考核和评价。同时，也要加强对行政审批流程的监督，强化行政审批权力的风险防控，绘制审批权力的运行流程图和权力运行的监督图，全程进行电子监察，而且电子监察要跟奖惩相互结合起来，同时，我们也要进行行政审批的成本效益分析，要实施新的行政审批之前一定要进行严格的成本收益分析，附上相应的审批成本和效益比较报告书。凡是审批成本大于审批效益的，原则上不得设置新的行政审批项目。这是我给大家讲的“深化行政审批制度改革”的内容，讲的有什么不对的地方，请大家批评指正，谢谢大家！