公共问题如何进入政策议程

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1、公共问题如何进入政策议程——以底特律拖车事件和孙志刚事件为例一、讨论之前的准备工作分析此两个案例分别会用到间断——均衡理论和政策溪流理论，间断——均衡理论注重利益集团对政策议程的影响，而政策溪流理论注重问题、政策、政治三条独立的溪流的结合对议程的影响。但是笔者发现，尽管它们是从不同的角度、用不同的术语对事件如何进入政府议事日程进行理论构建，但是也用到了相同的分析单位，如政策企业家、新闻媒体、利益群体、公众等。所以，为简化起见，笔者在下面对各案例的分析中将会互相借鉴其有利于案例分析的术语，如间断——均衡的注意力，政策

2、形象等，政策溪流理论的政策之窗，国民情绪等。下面的案例中，笔者选择用间断——均衡理论讨论底特律拖车事件，用政策溪流理论讨论孙志刚事件呢。笔者认为，间断均衡理论更适合解释民主开放透明、而且利益集团众多的国家，而政策溪流理论中对问题进入议事日程的解释更强调问题流与政治流结合的作用，正因为这两种理论分析的侧重点不同，但又切好结合了美中两国的政治特点，就决定了笔者对两种理论的选择。1、研究范围A、对概念的界定政策议程：指某一引起公共政策决定者深切关注并确定必须解决的公共问题。由此概念确定三点信息。1、政策议程是政府内部事务

3、，只有进入政府内部成为正式议程才能上升到议事日程。2、一事件进入政策议程的方式是引起政策决策者深切关注，这种关注可以是政策制定者自己的偏好引起的，也可以是因为突出的社会事件引起的。3、政策议程只到决策制定层有必要作出实质性政策回应为止，不包括象征性回应，更不包括对对备选方案的讨论和具体政策的制定出台。政策议程范围的界定必然导出对议程设置起重要作用的元素。笔者把他们分为两类。一类美国，一类中国。美国，可见的一组：颇受媒体和公众关注的参与者，包括总统及其高层任命官，重要的国会议员，媒体以及诸如政党和竞选活动这种与选举有

4、关的活动。潜在的一类：学者和研究人员，职业官僚，国会办事人员以及中下层行政任命官员。居中的一组：利益集团。中国，可见的一组：媒体，知名专家学者，民众，5年一次的换届选举。潜在的一组：具有决策权的领导以及政府高层。在美国，是可见的一组和利益集团对问题进入议事日程起关键作用，而潜在的一组凭借其资源对备选方案和政策的实施起重要作用。在中国，由于政府系统不透明公开，中央集权，导致潜在的一组不仅控制了问题能否进入议程，也决定了最后政策的选择，但是公开的一组对政策议程也能起到作用。而对于利益集团，就像王亚楠先生所说，中国目前不

5、存在此物。介于此分析，笔者在之后的案例分析中会重点讨论美国的可见一组以及利益集团，重点讨论中国的潜在一组的作用。B、有限理性西蒙在其《管理行为》一书中论述过，人因为受知识的不完备性，困难的预见和可能行为的范围因素的影响，导致决策者的理性是有限度的，而且决策者的注意力以及处理事情的精力也是有限的，所以决策者是不可能对所有发生的事情进行一一处理的。而且对于上升到决策层的问题，决策者往往追求令人满意的准则，这也就说明了决策者对于有些问题的反馈是迫于压力。根据西蒙的有限理性说，决定了为什么只有数量有限的问题能够引起决策者的

6、重视并进入议事日程，但是是什么原因使得问题能上升到议事日程呢？这就是笔者之后要论述的重点。C、外部触发机制约翰·金登在《议程、备选方案与公共政策》中提到了三种问题进入政策议程的方式。一、高层官员利用其自身所拥有的资源，出于自己的偏好、经历、政治目的等意图而提出自己的政策，使其直接进入议事日程。高层官员在美国包括总统、高层任命官和重要的国会议员。在中国包括中央高层官员以及地方具有最高决策权的官员。二、某一问题因为其自身的原因而成为公共议题，公共议题最后转入政策议程。三、政府制度本身所进行的程序化的议程设置和方案选择。

7、第一种和第三种方式属于政府内部议程，不属于本次案例讨论的重点，而第二种是此次重点要分析的方式。二、讨论开始1、问题：为什么是此问题进入了议事日程而不是彼问题？大家会想，自己认为的身边的很多问题，不管是社会的、经济的还是政治的问题，完全可以上升到政府的议事日程并给出解决方案，但是实际上并不如你所愿，因为政策制定系统处理大量议程项目的能力是有限的，人的注意力是有限的，资源也是有限的，问题进入议事日程就得竞争。就像一颗种子成活需要找到合适的土壤一样，孕育问题进入议事日程的土壤是什么呢？下面笔者将通过两个案例的讨论来尝试寻

8、找适合的土壤。2、孙志刚事件讨论孙志刚案例之前，有必要先简要介绍下政策溪流模型。金登认为，问题获得议事日程地位，需要三种流的共同作用。这三个流的每种都包括各种类型的个体、群体、机构和制度，他们包括在政策制定过程中。第一是政治流，包括国民情绪、政府变更、议席变化等。第二是政策流，包括对问题的潜在解决方案,如果所提供的解决方案可行，对问题进入议程有积极作用；第三