浅谈我国公务员权利的司法救济

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1、浅谈我国公务员权利的司法救济摘要我国现行的公务员权利救济制度基本排除了司法救济，这种做法既不利于保障公务员的基本权利，也不符合司法最终救济原则。针对这一问题，本文首先介绍了我国现行的公务员权利救济制度及产生的原因，其次分析公务员权利保障引入司法救济的必要性和可能性，最后提出了构建具有中国特色的公务员权利司法救济制度。关键词:公务员；权利；内部行政行为；司法救济一、我国现行公务员权利救济制度的现状公务员因其职务而以特定身份承担政府职能并履行各种义务,应当有基本的身份和职务保障,享有其基本权利,以确保有效执行公务。要使其基本权利获得有效的实现,离不开完善、有效

2、的权利救济制度。在我国，公务员的救济制度主要是申诉控告制度，具体体现在《公务员法》第十五章，此外，《公务员法》十六章第100条对聘任制公务员与所在机关发生的争议解决方法做出了规定。但我国《行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：......（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。这里的“等”字意味着不穷尽列举，从《行政诉讼法》的立法精神来看，这里排除的应该是所有行政机关的内部人事管理行为，包括工资的升降、福利待遇、住房分配等。为了正确理解上述规定，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若

3、干问题的解释第4条指出，行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。根据上述实证法的规定，除了聘任制公务员依据聘任合同享有部分司法救济权利外，行政机关对其他公务员所做的内部管理行为是被排除在行政诉讼范围之外，公务员的权利得不到司法救济。而当初之所以排除公务员权利的司法救济，笔者认为既有理论上的原因，也有基于实践的考量。理论上受源于德国的特别权力关系理论的影响。这一理论的主要内容是从立法与行政对立与抗争的源头出发,肯定了公务员与其所服务的主体(君主亦或国家)之间的关系属于国

4、家内部关系,是行政保留的范畴而排除立法干预,从而以行政的命令、服从关系排除了法律的权利、义务关系。林雅：《行政法上特别权力关系理论之历史沿革》，载《河南师范大学学报》，2005年，第74期。虽然在我国的行政法学理论中,并没有明确提出特别权力关系理论,但所用“内部行政行为”明显有特别权力关系理论之烙印。所谓内部行政行为是指行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。之前理论界认为这种内部行政行为涉及行政政策、行政内部纪律和内部制度问题，不便于法院处理，行政机关自行处理这类争议有利于保证行政管理的效率。此外，内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法

5、人或其组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题。人民法院不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干预。实践中的原因在于当时我国的行政诉讼刚刚起步，经验不足，行政诉讼解决行政纠纷的重点应放在属于外部行政法律关系的争议上。此外，行政机关内部的奖惩、任免数量多，涉及面广而且我国有关公务员管理的一系列制度目前还不健全，法院审查有一定困难。二、我国建立公务员权利司法救济制度的必要性（一）现行的申诉控告制度不能对公务员的权利进行有效救济当公务员的职务保障权受到侵害时,包括原行政机关或上一级行政机关或监察机关的复核或受理申诉、控告在内的行政救济,虽不失为对其所受

6、侵害进行救济的途径和手段,但毕竟存在着自身所难以克服的内在局限性:首先，原行政机关正是做出对公务员不利处分决定的行为者,由其对权益受损的公务员实施救济,这样难以摆脱“自己做自己法官”的困境,公正性难以得到保障。其次，上级行政机关或监察机关客观上与原行政机关有着千丝万缕的联系,更何况人情、金钱等关系渗入,会形成一种无形的干扰力量。再次，行政救济由于在行政系统内部进行，其运作离不开行政首长或其他集团强有力的影响,容易使公务员的申诉控告流于形式,严重影响救济的有效实现。最后，现有的行政救济手段,透明度、公开性不够,而且很难做到对所诉行政行为的彻底审查,救济力度有

7、限。（二）司法救济具有有效保障公务员权利的优越性司法救济相对于行政救济具有如下优越性：1、司法机关以其地位的独立和超然,有利于避免裁决者的个人偏见和排除法外因素的干扰,从而做出公正的判决;2、司法机关能提供比行政机关更为公开透明也更合理的裁决程序,增加公务员对裁决公正性的信任程度;3、司法具有一系列严谨、合理、专门化的运作过程和设计,并且以国家强制力保证其判决的效力和权威,可以为权利救济提供坚实的制度保证;4、司法救济直接表现为权力对权力的制衡,使其成为监督行政权的非法专横的首选。此外，正如政治家韦伯斯特所言:“人类社会最好的结局就是司法审判。”[美]庞德

8、：《普通法的精神》，唐前宏译，法律出版社2000.年版，第76页。