浅谈我国公务员权利救济制度问题

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浅谈我国公务员权利救济制度问题【摘要】本文主要是从目前我国公务员权利救济制度的现状出发，找出存在的问题并追溯其根源，借鉴外国的先进经验，结合国家实情，引入司法救济，成立独立的救济机构，完善救济程序，以此来完善公务员权利救济制度，使其进一步规范化，法制化。【关键词】公务员权利公务员权利救济制度一、公务员权利救济概述（一)公务员权利的含义及基本内容；公务员权利,是指国家法律在公务员履行职责、行使职权、执行公务过程中,可以作出或不作出一定行为的许可及要求他人作出或不作出某种行为的保障。我国《公务员法》规定公务员享有下列权利:(一)获得履行职责应当具有的工作条件;(二)非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分;(三)获得工资报酬,享受福利、保险待遇;(四)参加培训;(五)对机关工作和领导人员提出批评和建议;(六)提出申诉和控告;(七)申请辞职;(八)法律规定的其他权利。这些权利是法律赋予的,是任何个人和组织都不可侵犯的。(二)公务员权利救济的含义；公务员的权利救济是指当公务员的权利受到非法侵害时,可以通过法定方法和程序申请帮助,以维护自己合法权利的法律制度。公务员的权利救济因其救济对象的特殊性而有其自身的特点,具体可概括为以下两个大的方面:一方面是公务员权利救济对象,公务员是我国公务员权利救济制度的核心,是公务员权利救济的唯一合法对象;另一方面是公务员权为公务员权利。（三）公务员权利救济制度的必要性1.由于公务员身份的特殊性所决定他不能像其他公民、法人或者其他组织那样对行政主体做出的侵犯自己合法权益的具体行政行为进行行政诉讼和行政复议。公务员，指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。换而言之，公务员就是国家行政机关的内部人员，他们是行政行为的实施者，是行政主体的重要部分。而行政复议和行政诉讼是行政相对人（行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。主要指的是公民、法人或者其他组织。）对行政主体所做出的具体行政行为侵害到自己的合法权益所采取的权利救济措施。这两种措施能有效地维护行政相对人的合法权益不受侵害。而作为行政机关内部的公务员，当其作为公务员的合法权利受到侵害时，无法采取行政复议和行政诉讼这些有效地措施来维护自己作为公务员的合法权益。而公务员的权利救济制度就是为了能够有效地维护公务员的权利而制定。2.这里我将通过对《中华人民共和国公务员法》第五十四条规定的解析来浅述公务员权利救济制度的必要性。《公务员法》第五十四条规定，“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。” 从法条可以概括出公务员执行公务的后果有两种；执行上级命令但违法和抗拒上级命令但不违法。也就是说，公务员一般会面临上级和法律之间到底该选择谁的抉择。而目前中国官场的实际情况，上级命令的抗拒会遭到上级的威胁和抱负，在这种无形的的威胁和有形的报复下，很多公务员此时会把上级的命令凌驾于法律之上，从而使得《公务员法》的第五十四条难以落到实处，公务员的权利无法得到实质保障，《公务员法》也就失去了意义。鉴于此，建立一套完善的公务员权利救济制度就显得尤为重要。二、我国公务员权利救济制度的现状及问题分析(一)我国公务员权利救济制度的现状；1.复核和申诉我国《公务员法》第九十条规定“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的,可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核;对复核结果不服的,可以自接到复核决定之日起十五日内,按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉;也可以不经复核,自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉,对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的,可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉”。公务员不服涉及本人的人事处理决定,向原主管机关或法定处理机关提出的申诉要求,只是一种非诉讼的申诉[1]。2.控告《公务员法》第九十三条规定“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的,可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告”。这一规定为公务员对侵犯自己合法权益的行为和决定进行控告提供了依据。3.仲裁我国《人事争议处理暂行规定》明确规定,公务员主管行政机关在录用、调动、履行聘任合同时发生争议的,可以向人事仲裁公正厅或者人事仲裁委员会申请仲裁。当事人对裁决不服的,可以向作出裁决的人事争议仲裁委员会申请复议。这是我国法律对公务员维护自己合法权益申请仲裁的明文规定。(二)目前我国公务员权利救济制度存在的问题1.救济渠道单一,司法救济途径缺失目前我国公务员的权利救济主要是通过内部的行政救济,公务员权利在受到侵害时找不到司法救济途径,这是我国公务员权利救济制度的最大弊端。公务员的权利救济渠道没有摆脱单一的行政系统内部的行政救济。行政机关对公务员采取的扣工资、福利以及剥夺权利、资格等行为,只有通过内部的行政救济来解决,无法获取司法上的救济。2.复核、申诉处理机关缺乏中立性,难以保证其裁决的公正性。我国公务员法有关规定来看,受理和审议的机关就是对公务员做出处理决定的原机关,这是典型的自己审理自己行为的案件,即便原处理机关重新组成复核小组,也很难有勇气自我否定,申诉人也难服再次的处理决定。由同级的人事部门或上一级行政机关人员组成的申诉处理机关,仍然局限在行政系统内部,其裁定很容易受到法外因素的阻碍和左右[2]。3.救济程序不完善,法制化程度低 我国《公务员法》和相关法律法规大多进行的是原则性规定,没有具体的细节性规定,这造成了实际操作过程中救济程序缺乏法律引导,直接导致了操作的混乱。目前的公务员权利救济制度中,公务员没有要求质证、辩论、听证等程序的权利,缺少充分的参与与互动,当事人当然会对处理结果的公正性产生质疑。因此,在公务员权利救济制度的完善过程中进一步完善程序性规定,有利于提高救济机关的权威性,增强救济手段的效用性。(三)我国公务员权利救济制度问题的原因分析造成上述问题的原因是多方面的,有行政机关内部的原因也有外部的原因。首先,受我国传统的行政机制的影响,无论从历史还是从现实角度看,我国行政权庞大是一个不争的事实,讲究绝对服从、上通下达、政令统一,力求最大限度的维护自身的完整性,希望把自身内部产生的矛盾通过行政手段来解决,因此造成的救济手段单一。其次,我国不同国家机关之间的关系难以划清,相互有着牵扯不清的利益关系,救济机关在处理公务员申诉案件中,很容易受其他机关的影响,难以保证审查和裁决的公正性。再次,我国公务员立法起步较晚,与西方发达国家有一定差距,立法的细化程度不足,程序性规定缺失,为案件的审理带来了许多困难。三、国外公务员权利救济制度的经验国外许多国家的公务员权利救济制度的历史和取得成就远远高于我国,有许多值得我们借鉴的地方。以下为法，美。日，等国家和地区关于公务员权利救济制度的有关规定；1.法国1983年颁布的《国家和地方公务员一般地位法》规定为了防止行政机关的侵害，公务员具有行政上的保护手段和司法上的保护手段。2.美国1978年的《文官制度改革法》是1883年以后其公务员制度最大的一次改革，该法设立了两个机构，即；人事管理局和功绩制保护委员会，功绩制保护委员会继承文官事务委员会保护功绩制不被破坏的职务和裁决申诉案件的职务，实质上就是在行政机关外设立的独立的公务员权利救济机构。3.日本具有行政救济和司法救济构成的关于公务员救济的完整体系。其中人事院行政救济性质，它被认为是公务员权利救济的第一接收站，但日本公务员法根据其宪法第三十二条规定“任何人向法院申诉的权利，不的剥夺”的精神进一步规定人事院的裁决“不得影响关于法律问题向法院提起诉讼的权利”，所以司法机关就成为日本公务员权利救济的第二站。由上可看出国外行政救济制度的特点；1，行政救济优先，司法最终救济。西方国家在行政救济的基础上,大都建立了公务员权利司法最终救济制度。在美国,公务员如果对功绩制保护委员会做出的裁决不服,可以向联邦上诉法院提起上诉。在日本,公务员对于行政机关侵害权利的行为,可向法院提起诉讼,寻求司法手段的救济[3]2，保证救济机关的独立性，这一点在美国1978年颁布的《文官制度改革法》表现的尤为明显。3，救济程序完备，日本的完整体系可以突出这一特点。四、完善我国公务员救济制度的建议结合我国的国情,借鉴西方国家的成熟经验,针对我国公务员权利救济制度存在的问题,提出以下建议。 (一)明确公务员权利的司法保障司法救济其它救济方式不可超越的优势,可以在其他救济渠道不能有效达到救济目的的情况下,最终通过司法审查来保障实现救济的目的。因此有必要将行政机关作出的涉及公务员的人身权、财产权等权益的决定纳入司法审查范围,对公务员的权益实行司法保障。建议修改《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定,把“对申诉控告的处理决定不服的”纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。对于行政机关作出的影响公务员权利的行为,出于维护行政机构内部完整性的考虑,在“穷尽了行政救济”途径的情况下可以寻求司法的保护,这样既维护行政机关的权威性,又赋予了其自我纠错的机会,节约了司法资源,还保证了公务员权利的有效实现[4]。(二)进一步完善行政监察机关的职能,使其成为一个独立的公务员权利救济机关设立专门机构负责公务员的的权利救济机构是当今世界各国共同的特点,美国有人事管理局,日本有人事院公平局,加拿大有公务员委员会,法国有行政对等委员会等,这些机构为保障公务员的合法权利而存在。我国依据《公务员法》和《行政监察法》等法律的规定,对公务员的的申诉案件,一般向原处理机关的上级机关或同级人事行政部门申诉,这是不科学的。从西方国家成功的经验来看,我国应有一个独立的部门来处理这类案件。我国现在行政监察机关在一定程度上可以行使这一职能,公务员不服行政机关决定的可以向行政监察机关申诉。《行政监察法》关于行政监察机关的职能、权限和工作程序的有明确的规定,在一定程度上保障了公务员的权利。我们应通过法律给予行政监察机关更多自主审判和审理案件的权利,在审判和审理的过程中享有自主取证、调查的权利,不受任何机关和领导的干涉,成为一个真正独立的公务员权利救济机构,这也是公务员权利救济制度的的重要内容。(三)强化公务员权利的立法保障,完善权利救济的程序目前我国公务员权利救济制度中程序性规范的缺失,今后的改革中应当着重程序性立法,以兼顾公务员权利救济的实质正义和程序正义。公务员权利救济作为一种制度,涵盖了救济过程的的一系列程序规范,程序规范越明确,公务员权利救济就会越有效。程序正当是保障公务员权利的必要条件。因此,要赋予公务员在申诉中享有程序性权利,有要求质证、辩论、听证等权利,把救济程序的每一个过程都和每一个细节都包含到法律法规中,这样有助于加强公务员在申诉和控告过程中的实际操作,在一定程度上避免了行政案件处理机关的背后运作,符合公平正义的法治理念。总之,公务员权利救济是一个复杂的问题,不可否认我国目前的公务员权利救济制度中确实存在一些不足,伴随着公务员成为现今竞争最激烈的的招聘岗位,随之而来的将是公务员素质的提高,公务员将会更加注重维护自己的权利,公务员与行政主体之间的对抗将日趋激烈,因此,我们要在维护和救济公务员权利的实践中发现问题,分析问题,找出解决问题的方法,建立一套科学的、系统的、完整的公务员权利救济体系,切实保障公务员的合法权利,构建社会主义法治社会。从而使得《公务员法》更加完善和规范。参考文献[1]王凌燕.我国公务员权利救济制度探析[J].安徽农业大学学报( 社会科学版),2005,(3).[2]罗龙鑫.我国公务员权利保障制度研究[J].前沿,2006,(8).[3]陈红梅.我国公务员权利保障制度研究[J].新疆大学学报,2009.[4]莫纪宏.论人权的司法最终救济性[J].法学家,2001,