预算约束视角下的地方政府性债务管理研究

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1、预算约束视角下的地方政府性债务管理研究宏观锃济研充2014年第6期预算约束视角下的地方政府性债务管理研究木郑洁翟胜宝内容提要我国相关法律法规严格限制地方政府的攀债行为，如《预算法》、《担保法》等明确规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债，不得为担保人，但这并不意味着地方政府没有债务。自20世纪90年代以来，为了推动地方经济发展和公共基础设施建设，在财力不足和缺乏合法规范的融资渠道并存的情况下，地方政府及其部分职能部门通过各种形式绕过法律约束举借了大量债务，有的地方甚至超过了地方政府的偿还能力，而且还游离于预算体系之外，在举

2、借和管理方面存在着一些不容忽视的问题。本文在剖析我国地方政府性债务管理现状的基础上，从预算约束的视角切入，提出以预算管理为龙头，完善政府间事权与支出责任的划分、加强地方政府性债务预算法制化建设、规范地方政府举债融资机制、严格地方政府性债务支出管理，并编制专门的债务预算等具体政策建议。关键词地方政府性债务预算约束债务管理债务预算一、引言有效防控地方政府性债务风险，是我国2014年经济工作的重要任务。债务风险与危机的产生和一国对债务的管理制度具有高度关联性，债务是把“双刃剑”，尽管地方政府性债务资金在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自

3、然灾害、改善民生和生态环境保护、推动地方经济社会持续发展等方面发挥了积极作用，但在债务规模不断膨胀的同时，却缺少必要的管理和预算约束机制，与规模庞大的债务规模形成鲜明的对比，长期以来，存在着债务规模大、债务分布不合理、使用效益低下、偿债压力较大、债务信息不透明、债务管理不规范等问题，容易引发地方政府财政危机，甚至威胁到中央财政的安全。从预算约束的角度研究地方政府性债务管理问题，对完善事权与支出责任相匹配的政府间财政关系具有重要意义，对拓宽债务管理研究视角、提高债务资金使用效益、防控债务风险都具有重要参考价值，也有利于健全我国地方政

4、府预算体系，实现全口径预算管理。二、国内外研究现状述评国外尤其是西方发达国家，较早确立了市场经济体制，政府和市场关系的界定比较明确，对政府性债务管理的研究也比较早。关于地方政府性债务融资的原因：Inman(2003)认为地方本文为安徽财经大学财政与公共管理学院“地方财税制度改革与创新”学科特区(81003)和国家社会科学基金项目(12BJY140)的研究成果。44宏巩锂洛研完2014年第6期政府性债务的形成及失控是政府财政软预算的表现，地方政府性债务融资是代议民主政治下各种利益集团之间博弈的结果，不一定是出自财政活动的帕累托效率标

5、准。关于地方政府性债务的风险：哈维·罗森(1992)提出了“隐性债务”的存在。世界银行Polackova(1998)提出了财政风险矩阵，界定了“显性”和“隐性”或有负债概念。关于地方政府性债务的规模：马里兰大学经济学教授莱因哈特和哈佛大学经济学和公共政策学教授罗格夫(2012)认为我国对地方政府借贷总额的估算过于保守，真实数据应在3万亿美元左右，甚至认为大部分地方政府没有足够的财力支付贷款利息，将给亚洲及全世界的经济发展带来严重影响。而许多OECD国家改变了以前分散性的管理体制，重新界定了债务管理目标，建立了专门的、完整的债务管理

6、体制。我国相关法律法规严格限制地方政府的举债行为，如《预算法》、《担保法》等明确规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不得为担保人，但这并不意味着地方政府不存在债务。渣打银行研究团队在2013年的研究报告中估计我国地方政府性债务规模约21．9至24．4万亿元人民币，占GDP的38％至42％。来自审计署的最新公告显示，截至2013年6月地方政府性债务规模已达17．9万亿元。国内对地方政府性债务形成原因的研究：刘尚希(2012)提出，单一制政体下，中央政府对地方政府提供的隐性担保，引发了地方政府的道德风险问题，使得他们普

7、遍具有较高的负债倾向。马骏和刘亚平(2005)从逆向软预算约束的角度分析了地方政府主动举债进而累积财政风险的原因，认为要解决地方政府的债务问题，从根本上需要改革目前的干部激励机制和约束机制。高培勇(2014)认为地方政府性债务的根源在唯GDP论的政绩考核观与地方财政体系不健全。对地方政府性债务风险的研究：刘尚希(2012)提出要防范地方融资平台债务风险转嫁给政府，变成地方政府的债务风险，进而演变为地方政府的财政风险。贾康(2013)认为，对比其他高债务率国家，我国地方政府性债务总量尚在安全区间内，但需防范局部地区和具体项目出现债务

8、风险。对地方政府性债务管理的研究：牟放(2008)主张将地方政府债务预算管理视为实现对地方政府债务的规模和结构控制的心和关键。白景明(2012)认为应探索建立专门的债务预算管理机制，对地方政府性债务实行预算收支管理。乔宝云(2013)认为，需要尽快