分税制视角下地方政府性债务研究

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1、分税制视角下地方政府性债务研究摘要:1994年我国开始实施分税制改革，从财政角度明确了我国中央和地方政府之间的关系，但也导致地方政府性债务问题突出，在分税制视角下化解地方政府性债务问题日益重耍。本文以江苏省为例，利用风险监控指标体系实证衡量风险现状，研究分税制对地方政府性债务产牛的影响，并提出改善问题的建议。关键词：分税制地方政府性债务债务风险预警影响改善建议屮图分类号：F812.5文献标识码：A改革开放以来，我国实施了一系列影响深远的财政体制改革，其中1994年的分税制改革是一次决定性改革。分税制改革的实施显著增强了中央的宏观调控能力

2、，不断促进财政支出结构的优化，逐步提高地方政府财政理财和改革的积极性。但是，由于我国分税制的改革并不彻底，存在许多问题，导致了地方财政的严重缺口，使得地方政府性债务问题日益严峻,对政府自身、财政的稳定和可持续以及社会经济发展等产生消极影响。因此，在分税制改革的背景下研究地方政府性债务现状并提出措施建议显得尤为重要。本文拟从总体上对我国地方政府性债务的现状、分税制对地方政府性债务的影响进行研究。其屮，选取江苏省作为具体案例，引入地方政府性债务风险监控指标体系对江苏省政府性债务现状进行分析，找出存在的问题，并提出缓解问题的对策建议。一、分税

3、制改革以来地方政府性债务现状（-）我国地方政府性债务现状未实施分税制改革之前，我国地方政府层面的举债情况十分稀有，例如1979年全国只有8个市（县）以地方政府的名义举债。1994年分税制改革Z后，各级政府都开始在不同程度上举借债务，并且债务规模增长迅速。逐步凸显的债务问题引起了财政部的高度关注，也釆取了一系列的措施，但没有从根木上得到有效控制。由于有些债务难以准确地定性，规模统计过程较难，总量上难以把握，并且公开的数据较少，因此地方政府性债务总体较为隐蔽、模糊。在对31个省、直辖市、自治区以及5个计划单列市进行了第二轮全面审计之后，国家

4、审计署于2013年12月30日，发布了第二轮审计报告。审计报告显示，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额已经达到17.9万亿元，比2010年底债务余额增长了40.22%O相较于地方政府性债务，中央政府债务余额为12.4万亿元，数额为地方政府性债务余额的69.27%O从未来偿债年度来看，2016年地方政府需偿还的债务为11.58%,2017年将降低至7.79%,2018年之后需偿还18.76%的债务。尽管我国政府性债务存在一定的风险可能，但是在总体上风险是在可控制的安全范围内。但也可以看岀，我国地方政府总体上债务负担压力仍然较大。

5、（二）江苏省地方政府性债务现状2013年8月至9月，审计署统一组织南京特派办和江苏省各级审计机关，对省本级、13个省辖市及以下的各级政府性债务情况进行了全面审计。根据审计结果报告，截至2013年6月底，全省各级政府债务总额为1.48万亿元，半年内债务总额增长了14.73%。其中，全省各级政府因直接举债产生的债务为7635.72亿元，因担保产生的债务为977.17亿元，因需承担救助责任而产生的债务为6155.85亿元。从政府层级角度，省级政府需偿述的因直接举债而产生的债务约为262.44亿元，市、县级分别为3012.06亿元、3785.7

6、3亿元，乡镇政府也需偿还575.49亿元的债务。其中，市、县级政府的债务负担最重，分别占全部债务总额的42.41%和45.21%,见下表1.1。从举债主体角度分析，地方融资平台、需经费补助的事业单位、政府机关是最主要的三个举债主体,到期需偿还的债务分别为3504.58亿元、1390.38亿元和1358.87亿元。从债务资金投向看，江苏省政府性债务屮87.83%是用于基础设施建设、市政环境工程、保障性住房建设、土地资源储备、交通运输发展、科教文卫强化、农林水利优化等基础性、公益性的惠民项目支出。显而易见，政府性债务促进了江苏省经济社会的发

7、展，完善了基础设施建设，在改善民生方面发挥了非常重要的作用。但不可否认的是，江苏省占全国地方政府性债务规模比例较大，仍存在一定的风险性，见表1。二、江苏省政府性债务风险实证分析（-）江苏省政府性债务风险评估目前，我国还没有制定专门考核地方政府性债务的指标体系，本文对江苏省政府性债务风险的评估主要参照两种常用的标准。债务率和逾期债务率。截至2012年底，江苏省政府直接举债的债务率为53.62%O如果按照2007年以来各年度政府因担保产牛的债务和因承担救助责任产生的债务相加需当年偿还本金中，由财政性资金实际偿还的比率测算，总债务率为60.3

8、4%o逾期债务率方面，全省政府2012年底直接举债产生的债务除去应付未付款项，逾期债务率为1.38%o政府因担保产生的债务、因承担救助责任的逾期债务率分别为0.87%和2.14%。从这两个指标來看，虽然江苏