基于债务置换视角的地方政府债务问题研究

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1、基于债务置换视角的地方政府债务问题研究摘要：作为解决地方政府债务问题的重要举措，债务置换在缓解地方政府短期债压力、调节地方债券利率期限及降低债务融资成本等方面取得明显成效。但在风险减缓后，经济新常态下的政府债务新问题随之出现。本文以山东省为例，在整体调查山东省地方政府债务情况的基础上，从债务置换的视角评估有关置换效果，分析新的风险表现形式和原因，提出修正问题、规避风险的建议，以期为地方政府债务风险处置和管理提供参考。关键词：地方政府债务；债务置换；风险处置中图分类号：F812.7文献标识码：B文章编号：1674-2265(2018)09-0032-06D0I：10.19647/j.cnki.

2、37-1462/f.2018.09.005一、引言近年来，中国地方政府债务规模不断增加，地方政府债务风险问题成为关注和研究的热点。地方政府债务风险大体可分为两类：一是短期流动性风险；二是长期的资不抵债风险或称信用风险。对此，大量研究和文献的结论基本一致，即地方政府债务不存在系统性的信用风险，但期限或资金成本错配导致的短期流动性风险几乎不可避免。同时，在“控增量、削存量”的原则下，国家出台了多部规章制度予以规范，地方政府债务整体处于可控状态，但债务结构方面的不协调，使地方政府面临较大的财政压力。作为缓解地方政府债务流动性风险的“权宜之计”，中央提出债务置换思路，计划用3年左右的时间置换14.3

3、4万亿的地方政府存量债务。2015年，新《预算法》给予了地方政府在国务院允许额度内自行发债的权利，同年，允许地方政府发行债券置换原有的存量地方政府债务，以降低融资成本、优化期限结构、理顺债务关系。2015年地方政府债务置换额度达3.2万亿，实现了对当年到期债务的全覆盖；2016年进一步大幅增加置换规模，发行置换债券4.88万亿；据财政部最新数据，2017年置换债券规模为2.77万亿，预计2018年仍有约3万亿存量债务需要置换。随着地方政府债务置换的提速，我国地方政府债券市场呈爆发式增长，已超越金融债，成为仅次于同业存单的第二大债券品种。与此同时，我国经济增长进入'‘新常态”，公共预算收入和基

4、金预算收入增速放缓甚至下降，地方财政收支矛盾进一步加大，在此背景下，地方政府未来或长期的偿债能力和流动性风险需要充分关注，甚至将给我国的财政体系与金融市场带来影响。作为地方债发行及置换规模排名前三位的省份，本文聚焦山东省地方政府债务整体情况，从债务置换的视角评估有关置换效果，分析经济新常态下地方政府债务风险的表现形式，提出修正问题、规避风险的建议，以期为地方政府债务风险处置和管理提供参考。二、理论综述（一）相关定义1.地方政府债务。指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府依据信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要所形成的债务，包括负有偿还责任的债务和或有债务。2.

5、地方政府债务风险。指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任引发的财政、金融乃至经济、社会风险。3.债务风险处置。指制定并实施控制风险的计划，确定降低风险发生的可能性并减少其不良影响的方法。根据《地方政府性债务风险应急处置预案》规定，风险处置包含两个层面:一是地方政府要加强日常风险管理，加强财政资金流动性管理,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。二是对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。4•地方政府债务置换。指在财政部对地方政府债务存量进行甄别基础上，把原来地方政府的短期

6、限、高利率债务置换成中长期、较低利率的地方政府债券。作为加强地方政府性债务管理和风险处置的重要举措，债务置换对地方政府的意义主要体现在：一是将短期债务置换为中长期债务，优化债务期限结构。二是将高成本债务置换为低成本债务，完善债务类型结构。三是将不规范、隐蔽性债务置换为规范化、透明化债务，提高债务的市场化程度。（二）文献评述国外关于地方政府债务的研究可追溯到20世纪80、90年代，如Hackbart和Leigland（1990）通过对美国1977-1987年州级债务的研究指出，地方政府债务发行和偿还机制不完善导致债务余额迅速上升。国内关于地方政府债务的相关研究主要集中于政府融资平台运作模式、地

7、方政府行为分析、债务风险表现及防控等方面。其中，对于地方政府债务置换，王宇和杨娉（2015）认为其问题主要表现在，地方政府债券发行价格非市场化，与国债基本一致，未体现两者差异；债务置换安排导致了地方政府的融资困境。黄育华等（2015）认为债务置换的主要问题是可能给市场带来流动性冲击。刁伟涛（2015）采用未定权益分析得出，地方政府的偿债压力在2016年以后仍然很大，尤其是在2018年之后，随着部分置换债务的到