对行政不作为性质的理论研究.doc

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1、对行政不作为性质的理论研究1911年的辛亥革命结束了中国的封建帝制，建立了中国历史上的第一个共和政府——中华民国政府。中华民国的政治体制是以孙中山先生提出的“五权宪法”学说为指导思想建立起来的。“五权宪法”是孙中山所创，早在辛亥革命之前，孙中山考察了西方国家的三权分立政治制度的利弊，他结合中国封建社会沿袭下来的科举考试制度和台谏制度，提出了“五权分立”的政治体制，即立法、司法、行政、监察、考试五权分立，互相制衡。他设想等全国平定后半年，各县已达到完全自治后，皆选出代表一名，组成国民大会，由国民大会制定“五权宪法”，以五

2、院为中央政府，即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。孙中山提出的“五权宪法”理论，虽然是资产阶级革命的产物，是资本主义的治国理论，但是这一理论毕竟分析了西方政治体制的不足，结合了中国实际提出的一套政治体制理论，这一理论在某些方面值得我们深入研究，特别是其中的监察理论，如果深入研究其理论精髓，对于我国的监督行政体制改革具有借鉴作用。一、“五权宪法”中的监察机关的特性1．监察机关的独立性根据“五权分立”原则建立的中央政府五院中的监察院具有很强的独立性。孙中山主张监察院的院长由总统经立法院同意委任之，但不对总统及立法院负

3、责，而是对国民大会负责。监察院的职权是对各院失职人员向国民大会提出弹劾。从监察院的产生及其负责对象来看，监察院是一个区别于行政、司法权的独立机关。其理论的来源，用孙中山的话来说，仅靠“三权分立”还不够，应将议会的弹劾权独立出来，实现对“三权”的监察。究其实质就是五权分立，五权制衡。将监察权（即弹劾权）独立出来，更能实现制衡。弹劾权从立法权中独立出来是有好处的，因为立法机关有了弹劾权，那些狡猾的议员，往往利用这个权力来压制政府，弄得政府一举一动，都不自由。一个独立的监察院的存在，对于行政权的监察是极为有效的，但又不至滥用

4、弹劾权。因此，孙中山认为中国的考试权和弹劾权都是很好的制度，宪法里头是决不可少的。立法、司法、行政、弹劾、考试五个权，每个权都是独立的。他认为民治，就是要把“五权宪法”给予人民，让他们自己去驾驭，随心所欲，去弛骋翱翔。2．监察机关的权威性孙中山多次要求要制定一个“五权宪法”，作为“一个治国的根本大法”6。监察机关专司弹劾权，就如中国古代有专管弹劾的官，像唐朝的谏议大夫和清朝御史之类，监察机关的职责就是要实现监察，即使君主有过，也可冒死直谏。具有这样职能的监察院建立之后，就有很强的权威，监察院对中央和地方公务员的违法失职

5、行为，依法向掌理罢免或惩戒机关提出控诉并要求予以惩处的权力。监察院不仅监察官吏的行动，而且对司法、财政、军事及至考试（官吏的铨选）等各个领域都有监察的权利，其权威是不容忽视的。3．监察过程的全面性孙中山所创的“五权宪法”赋予了监察机关的监察职能，在对待具体的行政行为的监察上，不仅包括事后的监察，也包括事前的监察、事中的监察。反映了监察工作的常规性和主动性。二、当前我国监督行政体制存在的弊端没有监督的权力必然导致腐败，“五权宪法”的优点也就在五权互相制衡，而监察机关更是一个专事监督的机关，行使监督职能。行政相对方在行政主

6、体面前地位总是不对等的，政府拥有行政权力，这种权力失去制约也就必然导致腐败。当前，我国将行政机关（政府）作为监督对象的监督行政体制是世界上其他国家无法可比的，它不仅有政府外部的政党监督、人大监督、司法监督和社会监督，还有政府内部的各种监督，使国家行政机关及其工作人员的行政活动都受到来从上下左右各个方面的监督。但是，即使有如此多的监督，行政机关中的各种不正之风乃至腐败现象仍然比较突出，这就说明当前的监督行政的体制仍然有很多不完备的地方。（一）监督行政的主体缺位对政府行政虽然有许多形式的监督，但是监督行政体制仍未纳入法治轨

7、道。监督行政的主体虽多，但大多徒有虚名。1．人大监督行政的不到位根据宪法的规定，各级人大是权力机关。从理论上讲，权力机关对行政的监督是最有权威性、强制性和法律约束性的，但在我国现阶段人大监督并不得力，人大对政府的行政行为的监督作用在许多方面难以发挥出来。首先，从人大监督机关来看，各级人大都没有设置专门的监督机构，人大对政府的监督，仅停留在人大开会期间的听取报告、质询等手段上，从面使人大监督行政的职能，无法落实；其次，人大监督行政在许多方面难以深入，比如人大代表平时要对行政行为进行监督，就缺少资金上的支持，因为财政权控制

8、在政府手里，政府一般不会主动拿出钱来，让人大对自己进行监督；第三，人大监督行政没有具体实施程序和细则一类的东西可供选择，以作为自己的行为规范，这就更使监督权无法掌握了。2．政党监督行政的错位6共产党是执政党，党纲规定党有权对政府行政行为进行监督，党对行政的领导的主要体现在政治领导、思想领导和组织领导。但是长期以来，我国形成了党政难