社会政策研究的过程视角

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1、社会政策研究的过程视角——以北京市农村社会养老保险制度为例巫俏冰【摘要题】农村社会保障一、研究背景与研究目的自1991年初确定顺义、大兴为首批农村社会养老保险工作试点县，并于1992年底在海淀、石景山、房山、顺义、通县、延庆等6区县的各个乡镇全面展开至今，农村社会养老保险制度在北京市郊区县的推行已有10年的历史。其间，经由一系列政策性文件、业务管理文件和基金管理文件的完善和补充，农村社会养老保险制度已在北京市郊初具规模，取得一些阶段性的成果。回顾10年的政策历程，为了准确把握农村社会养老保险制度究竟在农民当中引起了多大反响，或者说在多大程度上解决了农民面临的养老难题

2、，实现了农民在养老问题上对政府的期望，以便决定农保工作是否有必要继续推行，如何推行以及如何改进等一系列重大问题，北京市劳动与社会保障部养老保险处组织开展了关于京郊农村社会养老保险制度实施现状的调研，试图通过调查，深入基层，了解社会养老保险在农村的实际运作以及京郊农民对农村社会养老保险的认识与期望，为政策改革与评估提供参考。但是调查数据所体现的政策效果却远远未能达到政府的预期，所谓“政策微效”的现象明显存在，即在政策意图与政策结果之间存在着巨大差距。从宏观意义上说，养老保障社会化是为顺应农村经济社会发展，适应家庭功能变迁，切合农民养老需求而产生的，其政策制定的背后理念

3、值得肯定，其“政策微效”的结果则启发了作者从过程的视角展开深入探讨。事实上，任何政策的推行都必然地面对一系列过程，能够影响最终政策效果的种种变数（比如情境）也必然会在政策过程中相继出现，对政策过程的系统分析和全面把握便因此成为探察政策效果的有效途径。而与一般意义上的政策不同的是，社会政策往往奉行自愿性原则，至少在农村社会养老保险制度中对此有明确规定。在政策执行过程之中，政府只有说服引导的功能，没有强制实施的权力，而农民则享有接受或不接受、参与或不参与的自由，这就使政策效果的实现完全依赖于政策执行的过程本身，从而使过程视角的切入显得格外重要。本文正是以“过程”为导向，

4、以对农村社会养老保险政策的实证研究为基础，探究影响政策实施效果的种种变数，厘定不同群体或部门在政策过程中所扮演的角色，并将结论推及一般社会政策，拓展政策研究的视角，进而突显过程对于社会政策研究的重要意义。　　二、研究框架　　（一）相关研究简述　　1.有关社会政策的研究目前关于社会政策方面的研究主要侧重于较为抽象和宏观的层面。王卓祺、雅伦·获加通过阐释部分西方学者对社会政策概念的理解及其演变而建构了一个社会政策的概念架构，用于分析福利制度背后的理念、制度安排、政策输出及分配结果，比较全面地显示了社会政策在福利制度中的位置。他们认为：西方福利国家经验所显示的社会政策界定

5、是从资源分配走向社会关系分配，社会政策讨论的议题也从再分配范畴延展到经济生产范畴。社会政策不单属于政府行动，更重要的是反映了不同社群的分配结果，而左右社会政策产生不同结果的是社会、经济及政治部门的制度安排。作者尝试用这个概念架构来分析中国的福利制度，预测经济体制改革下中国的社会政策议题将愈来愈与西方相似，不同社会群体之间所面对的资源及社会关系的社会平等诉求，将随经济及社会发展而提上社会议程（王卓祺、雅伦·获加，1998）。文中提及的米德格累对社会政策的操作化界定——即对社会问题的控制，社会需要的满足及社会机会的保障(midgley,1997)——是本文倾向于采用的社

6、会政策涵义。梅建明在《社会发展与社会政策》一文中也强调了社会政策与社会问题相联系的特点，认为对社会问题的关注而形成的系统观点就是社会政策。它不仅仅是一种思想、一种制度化的安排，还是一种针对社会问题的集体行动，其制度化特征主要通过政府的政策性角色和社会立法这两个维度得到表现（梅建明，1999）。与此相似，陈国钧也认为“社会政策是解决或对付社会问题的基本原则或方针”（陈国钧，1984）。熊跃根以社会福利理念的三种思潮为线索，分析和解释了西方福利国家社会政策的概念演变，通过国家、市场和福利三者之间的内在联系，深入探讨了他们各自的角色和功能。其中，关于政府作为国家特定行动者

7、的界定及其有关理论和观点的阐述，对本文剖析政府在政策过程中的角色很有启发（熊跃根，1999）。对社会政策概念进行历史分析与宏观把握，是上述研究的共同关注点，但同时也表现出局限：其一，对政策的定义基本上属于静态描述，极少将其理解为一种过程；其二，对概念的表述一味突显政府的主体地位，例如马歇尔(t.h.marshall)和希尔(hill.m)就分别将社会政策视为政府影响公民的行动或国家对公民承担的责任，这种表述忽视了政策的标的团体在政策过程中扮演的角色。鉴于以往研究的不足，本文将主要从过程的视角出发，将政策理解为相互关联的几个阶段并重点考察主体与受众间的互动如何影响