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1、新公共管理的组织结构限度探索 作者：曾维和新公共管理的组织结构限度探索 作者：曾维和新公共管理的组织结构限度探索 作者：曾维和新公共管理的组织结构限度探索 作者：曾维和新公共管理的组织结构限度探索 作者：曾维和新公共管理的组织结构限度探索 作者：曾维和新公共管理的组织结构限度探索 作者：曾维和新公共管理的组织结构限度探索 作者：曾维和单位：广西师范学院经济管理学院 新公共管理改革在摈弃官僚制的过程中广泛地建立起形式多样的执行机构或半自治性的分散性独立机构,让它们负责公共项目的执行和
2、公共服务的提供,由此形成了一种分散化、独立化和多样化为特征的新型的组织结构。这种组织结构有效地解决了传统官僚制组织结构的问题,但也在实践中产生新的组织结构限度问题。本文在深入分析新公共管理组织结构限度的表现形式、成因及症结的基础上,阐释超越新公共管理组织结构限度的三种理论谱系,为克服新公共管理组织结构限度,建立整合型组织结构提供一种理论分析的视角。 一、新公共管理组织结构限度的主要表现 新公共管理的组织结构限度主要存在于解决复杂性问题和提供综合性公共服务的过程中,它主要表现在如下几个方面: (
3、一)机构裂化 机构裂化是新公共管理组织结构限度的一种最基本的表现形式。马丁•米诺格等学者通过研究发现,不仅在英国、新西兰和澳大利亚等走在新公共管理改革前列的发达国家存在机构裂化问题,而且在诸多发展中国家也存在管理分权、“机构化”和“公司化”的问题[1](P91-95)。例如,英国的《改变政府管理:下一步行动方案》中产生的执行机构就承担了大的政府部门内分离出去的行政职能。新西兰除了创立国有企业单位之外,还将它剩余的政府部门分割为更小、更专业化的机构。在发展中国家,新公共管理改革同样也产生机构化与组织
4、裂化的问题。马丁•米诺格等学者指出,像工业化国家一样,公共部门的组织(机构)裂化可能导致战略一致性的丧失。在众多的发展中国家,完善政府核心部门协调性政策的制定和执行的能力变得非常困难,尤其是将公共部门分割成“小岛”只会使问题更加难以克服。机构裂化使机构整合问题突出起来,整体性合作战略更是难以建立。 (二)权力碎片化 国家权力的“碎片化”(Fragmented)与机构裂化同步进行。宏观上的权力碎片化是指国家已不再是整个社会的中心,公共权力被来自国内和国际的、国家和非国家的参与者所分化。微观上的权力
5、碎片化是指政治权力在诸多地方政府之间的分割,及其所产生的地方政府体制的分裂状况,即所谓的“巴尔干化”的软割据。权力碎片化实质上是一个国家权力在逐步分解的过程中所形成的“政府空心化”或“职能悬浮”。Rhodes解析了英国公共管理中四股促使“政府空心化”的趋势:私有化与公共介入的形式及范围的消减;独立化公共服务机构的增加与中央政府及地方政府的功能逐步丧失;英国政府的功能在欧盟制度体系中减弱;由于强调管理主义责任和政治与行政之间明晰的政治控制,公共雇员的自由裁量权逐步减弱[2](P138)。在这四股趋势的
6、影响下,新公共管理改革后的英国成了一个“中空的国家”,中央政府与地方政府的功能逐步削弱,导致“虚弱的国家”产生,政府处理综合性、复杂性问题的能力逐步下降。 (三)碎片化治理 碎片化治理(FragmentationofGovernance)是机构裂化和权力碎片化进一步发展的产物,它主要包括如下几个方面的内容[3](P48):(1)转嫁问题,让其他机构来承担代价。(2)互相冲突的项目。一些机构的政策目标互相冲突,或者尽管一些机构从事同一政策目标,但它们的运作却互相拆台。(3)重复,它导致浪费并使服务
7、使用者感到沮丧。(4)互相冲突的目标,一些不同的服务目标会导致严重的冲突,(5)由于缺乏沟通,不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想。(6)在需要做出反应时一些机构各自为政。(7)公众无法得到服务,或对得到的服务感到困惑,他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务。(8)由于没有考虑问题的原因,而是强调可得的或固有的一套专业干预,从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。这些问题都导致治理中的协调、合作、整合或整体性运作举步维艰。 (四)碎片化公共服务 公共服务的碎片化是碎片化治理的直接产物,它严重地
8、影响了公共服务供给的品质。公共服务“碎片化”主要表现为公共服务体系的分散化问题,政策与执行之间出现矛盾与冲突,以及公共服务的整体效率低下等。例如“今天,美国社会中扰人的问题依然存在:贫穷、低劣的教育质量、种族、性别及财富的不平等,犯罪与暴力,森林、农田、野生动物栖息地和其他自然资源的毁灭以及空气、水资源的污染,等等”[4](P100-104)。这些问题引起了西方各国政府的高度重视。例如,美国把协作性公共管理作为地方政府改革的新战略;英国1999年在《现代化政府》白皮书
