当前信访制度的功能错位及其原因分析

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1、当前信访制度的功能错位及其原因分析　　摘要：信访制度是一项具有中国特色的政治制度，其设计的本意是发挥民主监督、政治参与、权利救济的功能。然而，行至半个世纪之后，伴随着社会环境的变化，信访制度的设计与其功能之间难以适应的矛盾就逐渐暴露出来，究其根本原因，就在于固有的制度设计与其所承载的功能之间发生了严重的错位。因此，要发挥信访制度应有的功效和作用，就必须对信访制度的功能重新定位，将其错位矫正。　　关键词：信访制度；信访制度功能；功能错位　　中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1673-2596（2013）05

2、-0046-03　　信访制度最初成立于1951年，这一制度在我国的政治生活中扮演了重要角色。然而，历经60多年的变迁，公民权利救济成为它的头号任务，而民主监督、信息沟通却退居其次。这种固有的制度设计与其所承载的功能上的错位使得信访制度走到了制度变迁的关口，信访制度的存废之争也成为了一个热门的话题。　　一、当前信访制度功能错位的表现　　（一）民众对信访制度功能的错误预期　　在转型社会中，社会矛盾严重积聚，利益调整更加多元化，虽然实际上通过信访渠道获得救济的实际可能性已经很小，但许多信访者仍然不断上访，他们的主要目的是

3、向上级政府报警、求助和向下级政府施加压力。在信访制度中政治参与和监督功能是其首要的和基本的功能，也是信访制度其他功能存在和发挥作用的基础。而当前权利救济功能已经超过其他功能成为信访最主要的功能。　　从表中可看出近几年信访量还是在迅速地增加，以求决为目的的信访比例越来越大，在2011年甚至超过了其他目的的信访量之和，占总量的55.85%。求决类的比例越来越大，无疑表现了信访制度已经成为普通民众尤其是弱势群体维护自己权益的一种经常性的选择。　　据福建省南平信访局的统计数据，信访突出问题主要有：农村土地征用、城镇房屋拆迁

4、、国有企业改制、涉法涉诉、部分企业军转干部、村财村务、山林矿产滩涂权属等。这也突出反映了信访制度功能的重点已转向权利救济，信访越来越成为公民权益尤其是物质利益表达的方式，成为公民表达自身要求的一个重要渠道。在求决类信访中存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民甚至将信访看成是优于其他行政救济的一种特殊权利。信访问题涉及到各个方面，使信访机构承受了太大的社会责任。信访者要求的复杂综合性，必然增加问题解决的难度。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决

5、问题的责任主体，这样就势必把信访部门摆在了信访群众的直接对立面。只是附属性和派生性的解决纠纷的权利救济功能，却被老百姓视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一种救济方式，信访制度的功能定位发了错位和异化。而且信访制度功能的错位使得信访这条意在解决、疏导矛盾的渠道变成了矛盾积聚、上升的通道。以南平市信访局统计数据为例，2011年1至9月，全市信访总量24004件次，来访3046批17278人次，越级上访138批4382人次，分别比增39%和111%，越级到省集体上访33批464人次，分别比增50%和49%。公民逐

6、级上访的同时，也意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”，逐步积累，并最终汇聚于中央一级。　　（二）权利救济功能的突显是信访制度错位的重要表现　　我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申述、控告或者检举的权利。”这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访是一项宪法权利。因此，作为政治参与和意愿表达方式的信访，是不仅不能被取消而应该强化的。但问题是，现实的信访制度期望

7、强化和正在加强的并不是政治参与功能而是权利救济功能，尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如果从国家宪政体系和现代法治的角度来考量，信访的这种权利救济功能却是十分有害的，因为它的实现没有严格的程序而主要靠领导批示，是“人治”的结果。信访制度采取行政方式处理各类信访案件，包括许多涉法信访和本可以通过司法途径解决的信访案件，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，与作为法律转型目标的现代法治所要求的政法分离、司法独立、法律至上、程序正义等理念格格不入，对法治建设的努力具有较强的抵消作用，对司法公信力的梳理

8、也有较大的负面影响。所以，信访政治参与职能的不断弱化以及权利救济功能的突显，从根本上导致了我国信访制度功能的错位。　　二、信访制度功能错位的原因分析　　（一）司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济　　司法是维护社会公平正义的最后一道防线，在构建社会主义和谐社会中发挥着至关重要的作用。自古以来，司法公正就是人们追求的目标，对包拯、于成龙等廉洁公正执法的官吏尊崇