对完善新疆基层土地资源管理体制的思考和建议

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1、对完善新疆基层土地资源管理体制的思考和建议　　我国当前实行的国土资源垂直管理体制，是省级以下国土资源管理部门的领导干部人事任免权和用地审批权由原来的地方党委主管，转变为上级国土资源管理部门主管。实行省以下国土资源垂直管理体制的主要目的是为了加强国家对土地资源的宏观调控，合理配置土地资源。通过把国土资源管理部门和地方政府隔离开来，加强国土资源管理部门的独立性，试图防控土地资源的流失，确保耕地保护制度的落实，实现土地资源有效、合理的配置，保障我国的粮食安全和社会经济可持续发展。　　1省以下国土资源垂直管理体制的优越性与弊端　　省以下国土资源垂直管理体制具有一定的优

2、越性，一是有利于加强国家对土地资源的宏观调控，完善土地资源宏观配置；二是有利于遏制地方政府盲目利用土地资源和矿产资源干预市场的行为，从而保障市场经济持续健康发展；三是有利于建立国土资源管理部门的独立性和权威性，明确国土资源管理部门与地方政府的关系及各自的职责权限，确保国土资源管理部门更有效的开展工作。但这种体制也存在着一定的弊端。　　在府级关系上，这种体制包含两层督办性半垂直管理，中央政府对地方政府国土资源管理机构的垂直管理与省级政府对其下级政府国土资源管理机构的管理。第一层垂直管理主要依据相关法律法规体系和国家土地督察来制约和监督省以下地方政府的土地利用行为

3、，由于土地管理法律法规体系不健全，对土地违法行为约束力不强，致使土地垂直管理作用较弱；第二层国土资源垂直管理虽然能够提高省级政府的積极性、土地管理能力、促进综合配置省一级的土地资源能力，但忽视了省级政府也是地方利益的代表，会在土地审批中重视保护地方经济，甚至出面为地方政府的违规操作进行解释或开脱，这必然使国土资源垂直管理效率较低、土地违法违规行为屡禁不止。　　在制度设计上，国土资源管理机构的业务工作、人事管理、机构编制和经费均留给相应的地方政府。该制度强化国家利益而弱化地方利益，使权力和利益在不同主体中将发生重新分配。在诸多因素的影响下，地方政府采取各种方式影

4、响或抵制这种强制性制度变迁，使制度实际运行成本高于其运行收益，影响国土资源管理制度联盟的有效供给，导致上级国土资源部门对下级国土资源部门监督权力的虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程的严重扭曲等问题，从而使国土资源管理部门与其它政府职能部门协调与配合困难，造成行政效率低下，甚至损害政府权威。　　在管理形式上，国土资源管理采用两层委托代理机制，即全体人民委托中央政府，中央政府托给了地方政府代为行使其管理职权。然而，由于市场机制与政府机制均存在一定程度的缺陷、官员考核制度与分级管理制度不完善，在土地资产价值逐渐显化并快速上涨、利益驱动及土地外部性较强的作用下

5、，该管理形式无疑为地方政府提供了巨额的资金来源，也为地方政府官员利用现行土地法律的漏洞及其监管松散而进行“寻租”提供了方便。可见，在缺乏有效监督的情况下，这种委托代理制的土地资源管理目标将难以真正实现，造成耕地与粮食安全难以保障。　　在管理实践中，一方面，在国土资源管理法律法规体系不完善的状况下，中央政府往往采取扩大自己职能的方式介入地方政府国土资源管理具体事务，干预地方政府的执行权，这不仅分散了中央政府进行宏观管理的精力，也影响了中央政府权威；另一方面，现行的行政考核制度，忽视了官员权责分配的对等性问题，忽视了政绩业绩考核可比性问题，造成某些地方政府为了自身

6、利益或业绩，不顾其应对上级政府、全体人民负责的职责，专注寻找政策漏洞，形成目前“上有政策、下有对策”的不良风气。所以，在中央政府手中没有直接掌握土地资源、也没有与地方政府之间达成一种土地收益分配契约机制的背景下，势必将造成中央政府无法有效调控土地市场、无法形成有效的监督和约束机制，造成中央政府将土地全权委托给地方政府管理的过程，实际上是在为地方政府“借地生财”提供了充分的便利，使土地资源垂直管理的实际效果较差。　　完善新疆基层国土资源管理体制的对策　　理顺关系　　分享收益让利地方　　解决中央与地方利益分配问题所引发的国土资源领域的利益博弈，重点是出让一部分利益

7、，使基层地方政府获取与其行政权相适应的财政收入权。如出台相关政策严格征收土地增值税，提高耕地占用税和城镇土地使用税缴纳标准，适时开征不动产税或物业税，既可以对土地使用者的用地行为保持约束力，也为地方政府带来了稳定的税收收入。允许地方政府自主发债，筹集市政建设资金，从而形成地方基础设施建设资金融入和归还的良性循环。同时，旧的政绩考核体系也必须做出相应修改，降低干部晋升标准中经济增长率和城市基础建设的权重比例，引导地方领导干部更加遵纪守法及重视可持续发展思路。　　加大地方政府违法成本　　基层地方政府热衷于违法用地，除了利益驱动以外，违法成本过低也是一个重要原因，解

8、决上述问题首先还是要加强监督体系建设，