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1、政府绩效评估指标设计的类型和方法卓越中国行政管理2007-2政府绩效评估指标设计的类型和方法*卓 越如要转载、引用请从源期刊网站下载，并注明来源期刊[摘 要]政府绩效评估的指标设计是整个评估过程最为核心的构件。为了更好地把握三级指标的操作方式,可以把具体指标分成要素指标、证据指标和量化指标三种类型;可以从绩效要素结构、关键绩效指标、标杆管理、围绕专题绩效、因果关系和QQTC等多个角度进行指标设计。[关键词]政府绩效;评估指标;类型;方法 一般来说,政府绩效评估的指标体系可以分成三个层级架构,或者称为三级指标体系。一级指标
2、即评估纬度,评估纬度关注评估的战略思路和战略理念。二级指标也叫做基本指标,侧重评估的策略目标,关注组织内的职能结构。我们通常把三级指标称为具体指标,三级指标结构复杂,角度多变,本文所说的指标设计的类型和方法主要指的是三级指标的设定。 一、政府绩效评估指标设计的基本类型 根据笔者近年来的实践探索,具体指标可以分成三种类型: 1、要素指标 这种类型的指标以定性指标为主。用要素这个词来表述意在说明这种指标是基本指标的一个构成部分,同时,要素这个词也含蓄的说明这种指标只是为基本指标提供评估视角和评估背景,提供一种参
3、考对照。也就是说,要素指标只是为评估者在把握评估尺度和程度方面提供一种范围与内容的参照。不同的评估者,面对同样的评估对象、评估材料,参照同样的要素指标,会有不同的主观感受,在成绩评定方面,会有不同的定格方式。要素指标在评估的刚性程度和客观性方面,显然不如量化指标。 要素指标在评估方式上有局限性,但是,要素指标在评估过程中又是不可缺少的。一个完整的绩效评估指标体系,应该是定性指标和定量指标相结合。我们强调定量指标的重要性,以此提高绩效评估的客观性和科学性。但是,即使是企业绩效评估的指标设定,也不可能完全采用定量化。政府部
4、门的绩效评估就更不能简单地撇开定性指标了。政府部门为社会提供公共服务,公共产品具有产品形态特殊、产品价格缺失、产品要素独特的特点,相当一部分公共服务难以简单计量,相当一部分政府的管理绩效只能用定性的方式加以确定。“定性方法在项目设计中起决定作用,是一种重要的检测项目的手段。”[1]要素指标适用于通用型的评估模块,当然,要数指标也要根据政府的不同层级、不同部门和不同行业,有针对性地设计,体现特色。例如,设计公安部门通用型的绩效评估,在综合评估主体方面,组织建设基本指标可以采用班子团结、素质标准、管理规范、战斗力、凝聚力等作为
5、要素指标;制度建设基本指标可以选择内务管理制度、警务公开制度等作为要素指标;思想建设基本指标可以考虑学习教育、争先创优、精神文明、职业道德等作为要素指标;作风建设基本指标可以将遵纪守法、廉洁奉公、勤政为民、诚实守信作为要素指标;法治建设基本指标可以选用严格执法、公正办案、程序规范、认真负责、及时无误等作为基本指标。 2、证据指标 所谓证据指标,就是反映具有导向性、发展性特征,同时又具有不确定性特征的工作业绩内容。证据指标以自我评估为主,由评估对象按照评估基本指标的设计要求自行提供,评估主体可以根据掌握的情况进行多种
6、形式的审核。例如,在弘扬节约型社会的背景下,倡导节约型政府意义重大,节约行政成本应该成为一项基本指标,可以由评估对象自行提供具体的节约举措。如何塑造政府形象也是一个焦点问题,可以将社会美誉评价作为一项基本指标,评估对象如果有群众赠送锦旗、媒体正面报道之类的事实,就可以作为具体的证据指标填写进去。 近年来,欧洲行政学院正在大力推广公共部门的通用评估框架,即CommonAssessmentFramework(CAF)。CAF模型主要来自于欧洲质量管理基金会的“卓越模型”,内容模块之间有着很强的内在逻辑性。运用CAF模型的目
7、的和宗旨在于“通过组织的自我评估和诊断,促进组织的学习和改进”,即“学习了解自身组织状况、运行方式和管理行为,致力于过程变革和改进的目标”,不断提高公共部门自身的管理水平和管理质量。CAF模型包括了促进(enablers)和结果(results)两大要素,共9大标准(criterion),其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素;员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次级指标(sub-criterion)。这些标准指出了组织评估时所必须考
8、虑的主要问题。欧洲行政学院和我国国家行政学院有一个合作项目,意在中国推广CAF模型,目前,已确定了几个试点单位。CAF模型以自我评估为主,也许,这种评估方式在中国试行会遇到挑战,2005年10月,在厦门市举办的中欧公共部门绩效评估国际研讨会上,就有学者和实践工作者敏锐地提出这个问题。CAF模型并没有直接
