国外城市规划公众参与及借鉴 (2)

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1、自20世纪60年代中期开始，公众参与在西方社会中成为城市规划的重要组成部分。随着中国改革开放的深入，封闭的计划经济开始向开放的市场经济转型，城市规划需对各种利益关系进行协调，因而需要建立磋商机制。随着生活水平的提高，公众越来越重视生活的环境和质量，参与意识不断增强。在这种背景下，公众参与城市规划的概念开始从西方国家引入到我国规划界。近年来，公众参与城市规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题。张萍(2000)从城市规划法修改及机构设置上论述了规划决策和监督的公众参与民主性。陈锦富(2000)论述了我国公众参与的城市规划制度改革框架，

2、包括中间机构设立、城市规划部门编制与决策权的分离、对规划执行过程中的监督机制。侯丽(1999)则提出应该加强公众参与，转变角色，改革规划行政体制。然而这些多是对我国城市规划制度、体制方面的探讨，关于我国城市规划公众参与的具体形式、操作方法的研究则较为缺乏。与国外成熟的公众参与体系相比，我国的公众参与状况不论是组织的形式上，参与的深度上，还是参与的程序上都是初级的(戴月，2000)。孙施文(2002)也指出我国城市规划的公众参与只是在局部的范围内，在特定的层次上有一些零星尝试，在制度和实践整体上则尚未全面推行。本文在借鉴欧美公众参与

3、规划经验的基础上，探讨我国公众参与的具体形式和改进措施。　一公众参与理论与欧美经验　　早在1947年，英国《城乡规划法案》就规定允许公众对城市规划发表意见和看法。在1969年《城乡规划法案》的修订中，为了适应新时期的特点，制定了与传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式，这就是著名的斯凯夫顿报告(theSkeffingtonReport)，它被认为是公众参与城市规划发展的里程碑。与此同时，美国也开始了对公众参与理论的探讨和研究。PaulDavidoff在20世纪60年代提出了“倡导规划”(AdvocacyPlanning)。他认为

4、城市规划应由代表不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调分配。SherryArnstein则从实践角度提出了公众参与城市规划程度的阶段模型理论、“市民参与阶梯”理论，为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准。90年代，Sager和Innes提出的“联络性规划”是又一个重要的理论，它侧重研究规划师如何使公众积极参与到城市规划当中的问题。　　1．英国城市规划的公众参与　　英国的城市规划(土地利用规划)主要有两种形式：结构规划和地方规划，英国《城乡规划法案》对这两种形式的规划制定了公众参与的法

5、定程序(郝娟，1996)。在编制结构规划的过程中，郡规划局和地方的区规划局或其他政府部门相互商讨，提出规划目标。郡规划局必须将其以附录形式展示给公众讨论，在完成规划草案的6周内进行公众评价，依据公众意见进行修改补充，做出最后的决策，同时将公众参与和修订规划的过程编成附录，上报给中央环境事务大臣审批。中央环境事务大臣如果对郡规划局的公众参与工作满意，则将其纳入日常工作议事日程。反之，则将结构规划退回郡规划局，重新进行公众参与。环境事务大臣在规划审批中，必须进行公众审查，并与地方规划局和相关人员进行协商，才能做出最终决策。地方规划由地

6、方规划当局编制和审批，只需向中央环境事务大臣上报，其审阅备案即可，但地方规划也有严格的公众参与约束。立法规定，地方规划议题确定、规划草案修订和开发目标确定都必须进行公众审核和讨论。　　在规划的执行过程中，个人或部门可以对地方规划当局的不合理行为进行规划起诉，由规划监察人员或中央环境事务大臣在调查核实的基础上进行裁决，并引入公众参与机制，召开非正式听审和地方审查会。裁决结果受到最高法院的约束，法院有权对不公平的规划起诉案件进行重新裁决。　　2．德国城市规划的公众参与　　德国的城市规划可以分为土地利用规划(F-plan)和建造规划(B

7、-plan)，其编制过程是按照联邦的《建设法典》和州法律所规定的程序进行的(吴志强，1998)。首先是做出编制的决定，通过各种形式，如报纸、宣传册、居民大会等，将规划的目标、必要性等宣布给公众。然后编制者和与规划相关的公众的代表共同编制几种规划草案。市民通过各种形式参与规划草案的讨论，如公告、传单、各种展览会等等。根据公众意见，规划部门将这些草案合并成一个方案。在确定方案以后，进行公众展示，进入公众参与的第二阶段，并邀请相关人土进行评论。规划部门对收集的意见和建议做进一步的调查和审评，之后纳入到规划方案中，如果涉及到的内容修改变动

8、很大，则要重新进行第二阶段的公众参与。最终确定的方案成果，要连同对市民和公共机构团体参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。　　德国的城市规划法执法非常严厉。规划局有权制止违章者的违章行为，若违章者不服可向法院起诉，法院则向规划部门