国外城市规划管理中的“公众参与”

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1、厦门大学政治学与行政学系政治学教研室、厦门建筑设计院国外“公众参与”的历史发展经历了从物质建设规划、数理模型规划到社会发展规划几个阶段，规划工作逐渐由宏观转向微观，由政府行为转向市民的角度，由理论性、专业性和集中的权力转到感性、具体、由下至上的参与。二战后，早期的城市规划理论方面功能主义盛行，认为只要有了形态建设规划即良好的物质环境，就可以解决经济、社会、政治甚至文化的种种问题；在对人的认识是单一并且抽象的，把城市中的各种不同的人和集团的价值观念看成是相同的，认为所有人对建成环境的需要也是一致的，因此，建筑师和规划师似乎便可用自

2、己的知识和价值现来判断城市空问的布局。这段时间的公众参与仅仅限于了解和玲听，处于谢莉·安斯汀在《市民参与的梯子》一文中所描述的“市民象征性的参与”阶段。上世纪60年代期问，城市规划受系统论思想的影响，规划师希望借助数学模型来整合城市发展的过程，协调城市发展中的不同要素之间的关系，把系统方法论运用在规划的各个阶段，于是数理方面的合理性和逻辑性成了规划师追求的重点，而公众参与被视为只能增加种种非理性的、人性的价值观和行为，因而，在建立规划模型时为了其合理性和逻辑性而有意回避公众。既便是征求公众意识，公众面对如此复杂而抽象的数学模型也

3、难以理解，很难具正参与，这样公众参与与仅仅限于学术机构和研究机构的"精英"层次。60年代后期，随着人权运动的兴起，各种价值观和意识形态的碰擅，使得部分欧美国家的城市、社会动荡不安，特别是一些社会底层人士和少数民族在旧城区发生骚乱，使城市的社会结构和经济结构处于瓦解的边缘。在美国城市中发生了非常尖锐的、情绪化的“公众参与浪潮”，这是市民“不满现状”的表现。60年代后，联邦政府开始下放规划权力，满足市民自治的要求，以增加市民的信任，去对抗市民的离心倾向，公众参与也被用作解决这些不满的一种手段。因此，公众参与在当时成为解决社会政治冲突

4、的一种手段。1962年，保罗?戴维多夫提扩“倡导规划”，他认为规划师应该正视社会价值的分歧，并选择与社会底层人士相同的价值观。约翰·福里德曼认为规划师要从群众那里学习社会的脉络和价值现，群众从规划师身上学习技术和管理，二者共同发展城市规划。这时的城市规划更注重社会科学，价值观念及判断、人和人性的关系成为城市规划中考虑的重点，城市规划也更注重政治科学，认为城市发展不仅仅是物质建设和经济发展，更重要的是公众参与和政策的制订与实施，是制度和立法。在城市规划方面，主张减少规划的干预，削减规划的费用和项目，城市规划必须面对不同价值取向的社

5、会各阶层。在市场经济条件下，由国家、地方政府、开发商和市民构成了多无化的利益结构，各主体有着互不相同的价值取向和利益追求，规翅J师只有深入社区才能了解公众的价值观和目标，并与公众一起研究可行的方案，用有限的城市资源创造更大的财富。各国城市规划"公众参与"的内容、方式在美国，城市规划不是政府或设计师单独的工作，而是经由公和各方的共同努力以实现城市发展的重要事业，公众参与是政府决策的重要步骤，并贯穿在城市规划的全过程中。在公众参与的机构设置上，有多种多样的官对民的组织和民对官的组织。例如，在小区层次上，由市政府组织，特别有关规划的公

6、众参与形式有两种：一是"小区规划办公室"，专为政府的规划处提供信息和资料，也作为官民问沟通的桥梁(作为市民向政府表达的渠道和政府向市民发播信息的渠道，并为市民提供规划技术)，但是并没有把权力下放；二是具有法律地位的参与，如“小区规划理事会”，市政府立法规定必须咨询它，它有权在小区规划和土地开发管理上制定哪些是要优先考虑的项目。加拿大90年代以来，对战后规划建设的成就及政府封闭式行政体系开始进行反思，城市规划更注重人文价值和多元化，有更多的公众参与。在加拿大，公众参与城市规划通过分散—集中一再分散—再集中的方式，使市民参与城市规划

7、的全过程。即在编制规划开始时，通过与市民交流，倾听广大市民的意见，之后将这些意见进行分析、归纳、整理，形成比较集中的意见，编制成规划草案。然后将这些规划草案在报纸的增页或通过邮寄的方式送到每个家庭，再通过收集到的市民意见，进行认真修改，最后将修改后的规划草案报市议会审议。规划在批准前还必须经过公众听证程序。英国结构规划(长期规划)编制中的公众参与采取“公众评议”，而不是“公众听征”的方式，更多地关注整个地区的发展而不是考虑具体利益得失。在完成公众评议之后，结构规划呈报中央政府的主管部门，并附上公众评议的详细内容，经主管部门批准后

8、，结构规划呈报中央政府的主管部门，并附上公众评议的详细内容，经主管部门批准后，结构规划具有法律效力，作为地方规划(中期规划)的依据。地方规划的编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段。在磋商阶段，要对规划草案进行为期6天的宣传，使社会各方(尤其是各政府部门)有机会了