社会救助制度的异化和变革

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1、社会救助制度的异化和变革——从收容遣送到救助管理王行健2013-1-2311:33:03　　来源：《天府新论》(成都)2004年06期　　【作者简介】王行健中国人民大学劳动人事学院（北京100872）　　【内容提要】从收容遣送到救助管理，城市流浪乞讨人员的社会救助制度历经了异化和变革的曲折之路，公民的人身自由和权利不再受到威胁与侵犯，弱势群体的社会救助权益得到了保障。作为社会保障改革的历史实践，这种异化和变革对社会保障运行有着深刻的启示。　　【关键词】收容遣送/救助管理/社会保障　　2003年注定是中国社会保障发展史上值得纪念的一年。该年8月1日，国务院颁布的《城市生活无着的流

2、浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）正式施行，1982年国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）同时被废止。与之相应，全国各地的收容遣送站陆续被改建为救助管理站。城市流浪乞讨人员的救助管理制度正式取代了收容遣送制度。救助管理制度运行一年以来，我们可以发现：从收容遣送到救助管理，实质上体现了社会救助制度的异化和变革，其中透射出政府理念的转变和公民权利的实现，走过了一条极不平凡的社会保障之路。　　一、异化：收容遣送社会救助制度的异化和变革——从收容遣送到救助管理王行健2013-1-2311:33:03　　来源：《天府新论》(成都)20

3、04年06期　　【作者简介】王行健中国人民大学劳动人事学院（北京100872）　　【内容提要】从收容遣送到救助管理，城市流浪乞讨人员的社会救助制度历经了异化和变革的曲折之路，公民的人身自由和权利不再受到威胁与侵犯，弱势群体的社会救助权益得到了保障。作为社会保障改革的历史实践，这种异化和变革对社会保障运行有着深刻的启示。　　【关键词】收容遣送/救助管理/社会保障　　2003年注定是中国社会保障发展史上值得纪念的一年。该年8月1日，国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）正式施行，1982年国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下

4、简称《收容遣送办法》）同时被废止。与之相应，全国各地的收容遣送站陆续被改建为救助管理站。城市流浪乞讨人员的救助管理制度正式取代了收容遣送制度。救助管理制度运行一年以来，我们可以发现：从收容遣送到救助管理，实质上体现了社会救助制度的异化和变革，其中透射出政府理念的转变和公民权利的实现，走过了一条极不平凡的社会保障之路。　　一、异化：收容遣送　　早先的收容遣送，本是一项关照弱势群体的社会救助制度。但是在其实施过程中，制度本身逐渐发生了严重的变形和异化，引发了诸多滥用公权的恶性事件，造成了严重的社会危害，直至2003年被彻底地废除。这里所说的异化，主要包括两个层面的涵义：一是指制度属

5、性的异化。收容遣送之初衷是为了设立一项社会救助制度。《收容遣送办法》第一条规定，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法”。从立法条文和具体实践来看，早期的收容遣送具有着救济安置和治安管理的双重制度属性。但是收容遣送最终却蜕变为单纯的治安管理制度，原有的社会救助制度属性丧失殆尽；二是指制度公正性、有效性的异化。在制度属性的异化过程中，收容遣送最终蜕变为一项主要针对流动人口的治安管理制度，由于缺乏有效监督，日渐沦为公权力滥用的温床，公民的人身自由和权利受到了极大的威胁。另一方面，收容遣送救助属性的消退，导致城市流浪乞讨人员的救助管理处于真

6、空之中，弱势群体的社会救助权益得不到保障。缘由于此，收容遣送制度的公正性、有效性受到了社会各界的普遍质疑。　　收容遣送的异化历经了一个较长的历史，其直接表现为收容对象范围的不断扩大。收容遣送早在解放之夕业已存在，当时是以社会救济政策的面孔出现，主要针对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者、流浪乞讨人员等；自然灾害时期，收容遣送救济安置了大量因灾逃荒的饥民；1982年，国务院制定并实施了《收容遣送办法》，正式确立了收容遣送制度。当时的收容对象是“家居农村流入城市乞讨的”、“城市居民中流浪街头乞讨的”及“其他露宿街头生活无着的”等三类人；1991年，国务院印发第四十八号文，将“三无人员”

7、（即无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员）纳入到收容遣送范围。后来在具体施行中，地方的一系列法规又将收容遣送扩大到“三证”（即身份证、务工证、暂住证）不全的各类人员。至此，收容遣送逐步异化为限制流动人口特别是外来务工人员的治安管理制度。　　从救济安置到治安管理，收容遣送制度发生了严重的异化。这种异化既根源于制度固有的本质缺陷，又受制于特殊的时代背景，具有深刻而复杂的历史社会原因：　　1、城乡分割的社会经济结构是收容遣送异化的时代背景。我国长期处于城乡分割的社会经济结构状态，公民的自由流动