以ppp创新破解基本公共服务筹资融资掣肘

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1、第３８卷第４期经济与管理研究Ｖｏｌ．３８Ｎｏ．４２０１７年４月ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔＡｐｒ．２０１７ＤＯＩ：１０．１３５０２／ｊ．ｃｎｋｉ．ｉｓｓｎ１０００－７６３６．２０１７．０４．００９以ＰＰＰ创新破解基本公共服务筹资融资掣肘欧纯智贾康内容提要：基本公共服务供给如果继续按传统的税收、政府债务方式筹资与融资，按财政拨付方式支付，容易造成供给低效、不公正、无序。以此为研究起点，以重视和满足民众的公共利益为取向，本文探索构建更有效、更公正、更有序、更具回应性的基本公

2、共服务供给机制，为实现地方治理模式变革提供依据。文中在提出基本公共服务供给亟待改革并作简要文献回顾之后，阐明地方政府的传统筹资、融资—拨付方式已成为基本公共服务供给的掣肘。进而讨论在更为复杂的基本公共服务公共性议题之下，实现公共利益需要权衡和优化处理效率与公私利益共赢的关系，并在利益组合分配矩阵考察后得出结论：基于公共利益的ＰＰＰ机制创新是改进基本公共服务善治之路上的挑战性创新命题，“双赢”境界的可持续实现还有待更为深入的理论研究和“理论密切联系实际”的努力。关键词：基本公共服务供给公共利益效率中图分类号

3、：Ｆ２７６．２；Ｆ２８１文献标识码：Ａ文章编号：１０００－７６３６（２０１７）０４－００８５－１０基本公共服务供给，是政府担责的社会治理的重要组成部分，需要持续稳定的资金支撑。如果地方财政收入高且负债低，那么可用于公共服务的资金就较为充裕，公共服务的供给数量和质量一般会有所提高。传统上，中国政府在公共服务供给方面一直都居于主导者地位，但缺陷在于：一是以税收方式筹资支付基本公共服务经常导致资金紧张进而供给不足，而以政府债务方式融资支付基本公共服务往往导致代际负担不公。二是财政拨付往往无序，从纵向上说，上下级

4、政府之间权责不清晰、信息不对称，上级政府很难了解下级政府的真实需求；从横向上说，中国幅员辽阔，区域间差异较大，地方政府间人为“创造必需”的竞争现象又可能加大区域差异和不平等，因此地域间的基本公共服务很难走向均等化。从中央到地方，政府“心有余而力不足”的矛盾长期存在，尤其是中国在２０１０年进入中等收入阶段后，民众的公共服务需求进一步被激活，要求充足、公平、均等的基本公共服务供给的社会压力趋于升级，因此必须在供给机制上另辟蹊径。现阶段，高税费负担下的“企业出走”、政府债务居高不下、地方财政的可持续状态恶化等问

5、题，无不敦促政府拓宽传统筹资、融资渠道。随着政府进一步扩张公共职能，基本公共服务供给客观上更加多元，财政支出会收稿日期：２０１６－１２－１８作者简介：欧纯智中国财政科学研究院博士后，北京，１００１４２；贾康中国财政科学研究院研究员、博士生导师。作者感谢匿名审稿人的评审意见。８５经济与管理研究（２０１７年第４期）ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ（Ｎｏ．４，２０１７）随之增长，加之增税空间几近于无，使得政府债务压力与风险问题凸显。截至２０１５年年末，中国地方政府债务余额已达１６

6、万亿元①。未来如果单纯依靠财政资金供给公共服务，那么其供给能力的不足显而易见，公共服务供给不如人意的地方更是难以得到有效改善。社会的不断发展对国家治理已提出更高要求，催生了公共服务的多元需求，从“托底”事项入手重视和满足民众的诉求，是公共服务更具回应性的有效表达。以上种种现实因素倒逼中国地方政府治理模式转变，基本公共服务供给体系与制度机制亟待改革。在这样的大背景下，政府与社会资本合作（ＰＰＰ）项目建设已如雨后春笋，分布在各地各相关行业。２０１５—２０１８年，中国如果把公共部门负债率同口径提高到５０％左右，

7、可增加的公共部门资金规模将达６．５万亿元～７万亿元，［１］并且可以结合ＰＰＰ，较好拉动民间资本跟进发挥乘数效应。一、文献回顾基本公共服务指一定阶段内公共服务应覆盖的最小范围和边界，需要建立在一定社会共识基础之上而趋向于均等化；并基于一国经济社会的发展阶段和总体水平，不论民众的种族、收入和社会层级差距如何，原则上都应公平、普遍地享受这种基本“托底的”公共服务。这种“均等化”的内在要求，不是相关公共资金支持下人均数额指标的趋于均等化，必然、也必须是使用价值形态的教育、医疗等服务供给数量与质量的趋于均等化（只能

8、渐进追求）。判断一项服务是不是公共服务，并不只看该服务的供给是否由公共政策决定部门直接办理，或者是仅由政府通过公共财政开支。同理，基本公共服务的“公共性”属性，不是只由提供方式———政府提供还是企业或私人提供决定的，而是由该服务的使用（受益）者可以接受“一视同仁”的公共福利供给所决定的，这种供给涉及的公共服务内容较多，主要有三个方面：一是保障人类基本生存权的基本就业服务、基本养老、基本住房保障；二是满足基本发展权需要的义务教育