农村基本公共服务均等化的现实困境与破解之道

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1、农村基本公共服务均等化的现实困境与破解之道　　中图分类号：F320文献标志码：A：1002-7408（2016）03-0074-04　　国家基本公共服务体系“十二五”规划》（下简称《规划》）设专章阐述基本公共服务均等化，《规划》提出，“基本公共服务均等化指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”，但当前“我国基本公共服务面临的供给不足和发展不平衡的矛盾依然十分突出，农村基本公共服务还没有得到充分保障。长期以来我国实行非均衡的城乡公共服务供给制度，导致农村基本公共服务供给主体面临严重缺位”。[1]而实现基本公共服务均等化，既是构建社会主义和谐社

2、会的必然要求，也是全面建设服务型政府的内在要求。因此，研究当前农村基本公共服务均等化存在的问题和解决路径，对2020年争取基本实现基本公共服务均等化的《规划》目标，意义重大。实现基本公共服务均等化目标的重点和难点在农村，所以，本文拟针对当前农村基本公共服务面临的困境，探讨破解困境政策建议的可行方式。　　一、农村基本公共服务均等化现状　　2006年完成农村税费改革后，农村公共服务供给机制发生彻底转变，政府投资成为农村公共服务的主要，“政府投资采取竞争性转移支付与普惠式转移支付两种主要方式”，[2]前者是以项目制的方式，自下而上申请农村公共服务项目；后者面

3、向所有符合条件的农村或农民，如村级组织运转经费、农业综合补贴、合作医疗、新型农村养老保险、农村低保、农村危房改造等。　　以项目制为主要内容的竞争性转移支付存在的主要问题是，农村需要运作各种外部关系争取有限的项目资源，导致公共服务向富村集中，成为地方政府集中资源打造的亮点和政绩，造成的结果是公共财政资源高度集中，无法实现基本公共服务均等化目标，而且大多数项目最终落地的是那些有建设基础和一定财力的村庄，导致绝大多数财力不丰厚的村庄无法实现公共服务项目落地。自上而下发包的农村公共服务项目，由于“项目的导入与村庄内部真实的公共服务需求发生错位，因此即便项目进入

4、村庄，也有可能因为忽视村庄的自主性和实际的真实需求，从而对村庄造成损害，甚至有可能导致村集体破产和村社会解体”，[3]因此这种竞争性的项目制无法实现农村基本公共服务均等化的目标，导致“原始公共服务目标的脱靶”。[4]以项目制形式运作的“一事一议”和“一事一议财政奖补”，存在的主要问题，一方面是事难议、议难决、决难行，另一方面尽管从“2008至2012年全国各级财政累计投入一事一议财政奖补资金1697.8亿元”，但“到2012年全国开展一事一议筹资筹劳的村占总村数的比例仅为37.3%”，[5]全国仍有超过60%的村无法通过这种政策安排获取农村基本公共服务

5、，因此这种运作方式同样无法实现农村基本公共服务均等化的目标。就普惠式转移支付来说，这些名目繁多的转移支付对象除村级组织运转经费外，其他都直接面向农民个体，而村级组织运转经费的数额很低，这笔转移支付仅能保证主要村干部的补贴和村组织基本运转，却无法提供农村亟需的基本公共服务，导致“村组织作为农村公共服务提供关键性支点的动摇，农民陷入自组织的集体化困境”。[4]因此，壮大村组织使之成为农村基本公共服务的关键性支点，是当前农村基本公共服务供给的突出问题。　　由于当前村组织的公共服务能力存在巨大差异，公共服务供给状况差距巨大，少量公共服务能力强的村组织，获取了更

6、多的转移支付资源，与农村基本公共服务均等化的目标渐行渐远；而更多的村组织受制于财力有限，无法供给农村亟需的基本公共服务。“如何在公正的前提下，帮助农村改善公共产品的供给不足，是城乡统筹在为乡村治理提供物质支撑方面最需要的制度创制”，[6]因此，当前既有的农村基本公共服务供给机制需要政策创新，既要实现农村基本公共服务均等化，也要保障村组织长久的公共服务能力，尽快解决当前农村基本公共服务供给面临的困境。　　二、农村基本公共服务均等化的三大困境　　1.村组织运转经费无法保障公共服务能力。税费改革后政府公共财政对村组织的转移支付，仅限于村级组织运转经费，农村基

7、本公共服务均等化却没有标准化的转移支付，即税费改革后用村组织转移支付取代了之前制度化的村级三项提留。依据2009年中办、国办发布的《关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见》（下简称《意见》），村级组织运转经费主要保证村级组织实施村级管理的需要，应“主要依靠发展农村集体经济、壮大村集体经济实力、增加村级收入来保障，政府给予适当补助”，其目的是确保村级组织正常运转，村级组织运转经费的补助范围包括村干部报酬（35人）、离任村干部待遇、村办公经费和其他必要支出等。从各地补助金额看，各地补助标准差距较大，如四川省2009年村均补助10万元，江苏省

8、从2010年起村均12万元，福建省从2014年起村均不低于8万元，江西省2010年村均5.4万