临汾市供热体制改革的探索与思考

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1、临汾市供热体制改革的探索与思考临汾五洲集团副总裁张俊发内容摘要市场化、民营化是包括集中供热在内的市政公用事业体制改革的基本方向。在国家深化城镇供热体制改革的背景下，临汾市城市集中供热事业发展中充分利用市场机制，在供热行业率先引入民营资本，采取公共私营合作制的方式，经过多年建设经营，初步形成了多热源相互竞争、联网运行的城市供热系统，基本实现了投资多元化、运营企业化、服务社会化的目标。临汾市供热体制改革探索中取得了经验和遇到的问题和困境，显示企业产权制度的改革、政府规制的重建、融资制度的创新和竞争机制的建立是供热体制改革的主要内容和重要环节，决定着供热体制改革的

2、最终成败。只有从引入竞争机制与改革产权制度并重，建立科学的政府规制和多元的融资制度等方面综合推进，才能够逐步建立符合我国国情、适应社会主义市场经济体制要求的城镇供热新体制。一、我国城镇供热体制改革的基本情况城镇集中供热是重要的城市基础设施，属于市政公用事业。我国的公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门垄断本地区公用事业的所有环节，服务效率极低。与西方发达国家城市公共服务发展状况相比，我国公共服务成本高、效率低、服务质量和效益差的矛盾尤为突出。进入上世纪90年代以后，我国经济迅速发展，城市化进程加速，对通信、电力、供水、供气、供热、交通等公

3、用事业提出了巨大的需求，原有公共部门满足不了市场需求，而政府一时又拿不出足够的财力进行新的投资和建设，供需矛盾急剧恶化。同时，旧的公共服务理念、手段和运营机制已经不能满足城市经济快速发展的要求，因此，借鉴发达国家的经验，创新城市公共服务的市场化运营机制就成为急需加以研究的迫切问题和重要的改革领域。[1]12为解决公用事业发展滞后与城市发展需要突出的矛盾，广东、上海、浙江等地率先开始探索公用事业民营化改革。中央政府也开始重视公用事业的改革，建设部于2002年12月发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，从2003年开始对各类资本全面开放公用事业行业，十

4、六届三中全会第一次把推进市政公用行业市场化写进了党的决定，包括城镇供热在内的我国公用事业改革的自此全面启动。建国后长期形成的职工家庭取暖、职工单位交费的福利供热制度被称之为“计划经济的最后一个堡垒”。供热体制改革是一项涉及千家万户利益的大事。供热公用事业的属性决定了供热体制改革的复杂性、艰巨性和长期性。自2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和2003年建设部等八部委发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》等有关政策文件，启动供热体制改革以来，供热体制改革不断深化，相关政策政策、法规制度逐步完善，形成继房改以来的第二次改革浪潮。但

5、由于种种原因，供热改革始终是“雷声大雨点小”，年年被炒热、轮轮冷处理，五十年陈旧的供热体制依旧宛如坚冰顽石。[2]2007年，建设部召开全国供热计量改革经验交流现场会，剖析了供热改革中存在的问题，对下一步工作思路、工作方法和技术路线等进行了全面部署，供热体制改革进入决战期。二、临汾市供热体制改革的探索、现状与问题临汾市城区集中供热自2002年实施，在建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》、《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》和山西省建设厅《关于加快城镇供热体制改革的意见》等有关供热体制改革政策文件的引导

6、下，在工程建设和体制创新上取得了巨大成就，对完善临汾市城市基础实施，提高人民生活水平，改善大气环境做出了突出贡献。但临汾市集中供热实施以来，始终面临着政策性亏损、协调难和融资难等问题与困难，亟需进一步予以研究和解决。㈠临汾市集中供热的发展概况实施集中供热前，临汾市城市采暖以分散小锅炉和土煤炉为主，设施老化、能耗高、浪费大、环境污染严重。这种不合理的居民取暖方式与工业烟尘是临汾市大气污染的主要因素。2001年临汾市“撤地设市”12，为完善城市基础设施和治理大气污染，开始筹划集中供热。但因市财政紧张，政府无力投资，工程难以实施。2002年，依据1999年山西省建

7、委《关于加快城市公用事业改革与发展意见》，临汾市政府决定由民营企业五洲集团投资集中供热工程，成为国内最早在城市供热引入民营资本的地区。临汾市集中供热工程于2003年5月开工建设。由于民营企业实施城市集中供热当时国内尚无先例，没有成功经验可资借鉴，临汾市集中供热终因配套政策和协调不到位，工程建设特别是管网建设被迫停工一年多，完全民营化宣告失败。2004年，临汾城市大气环境污染持续恶化，治理势在必行，集中供热被临汾市委市政府确定为“摘帽子”工程和为市民办的十件实事之一，对其建设予以大力支持。鉴于项目建设的协调难、融资难等问题，临汾市政府决定集中供热实行管网与热源

8、分离，由政府出资主导热力管网建设。在全国率先采取政府