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1、美国公共部门雇员养老改革及我国双轨养老制度出路 一、引言 党的十八届三中全会在建立更加公平可持续社会保障制度的目标下作出了推进机关事业单位养老保险制度改革的决定和部署.我国机关事业单位养老保险制度对保障退休人员待遇,稳定职工队伍,促进经济、社会、文化各项事业全面发展发挥了非常重要的作用. 不过,我国机关事业单位养老保险制度存在的问题也很突出,它仍然是一种传统的单位保障或国家保障制度,[2]缺乏明确而合理的国家、单位、个人责任分担机制,个人无需缴费.待遇与缴费无关,根据工作年限长短,以退休时工资为基数按规定比例发放.企业与机关事业单位之间养老金待
2、遇水平差别过大,企业职工对养老金待遇公平的诉求日益高涨.对我国养老金双轨制而言,是并轨还是在适当提升的基础上平衡待遇,这是个问题,有必要在顶层设计的视角下清醒认识,深刻理解,准确把握. 二、美国公共部门雇员养老改革政策问题构建及其对我国的启示 公共政策过程以政策问题的构建为逻辑起点.基于公共政策的问题取向(ProblemOriented),威廉N邓恩将公共政策分析称为问题分析之学(ScienceofProblemAnalysis),[3]政策分析活动首要的任务就是阐明问题本身.政策问题的构建要深入到复杂的政治、经济和社会背景中,通过对问题的感知、
3、搜索、定义和具体化,通过多种途径的努力,在主体多元化、价值多元化背景下寻求社会问题的政策议程突破. 1.美国公共部门雇员养老改革历程与政策问题构建 1920年,为提高公务员队伍工作效率与活力,美国政府制定了《文职公务员退休制度》,建立了公共部门雇员①退休金计划.该制度分为联邦和地方政府两个独立子系统,覆盖雇员数超过2000万,约占美国劳动人口总数的15%.联邦层面又可分为联邦政府文职雇员退休金计划、联邦军职人员退休金计划两种,分别覆盖300万左右的人员;州和地方政府层面与联邦政府层面大体类似,也建立了退休金制度,覆盖雇员人数约1300万. 美国
4、公共部门雇员退休金计划早于美国社会养老保险计划建立.1929~1933年,美国经历了严重的经济危机,大萧条所带来的灾难性后果使美国人确信,必须建立一个由政府主导的广泛的养老金体系,于是有了1935年的《社会保障法》(SocialSecurityAct),确立了社会养老保险制度框架,基本养老保险基金(OASI)也于1940年建立并运转.公共部门雇员因为已经有了自己的退休金计划,故1935年建立的社会养老保险计划并没有将他们囊括进去.旧的联邦公务员退休体系基本上能够达到80%的替代率,这在当时远超企业雇员的养老金待遇水平. 与我国当前情形类似,美国私营
5、部门雇员普遍对公务员产生了养老金妒忌,将公务员养老金制度纳入社会保障体系的呼声日益高涨.20世纪70年代,美国社会保障财务困境日益凸显,加之民众对公务员养老金待遇普遍妒忌,时任总统成立改革咨询委员会专门研究社会保障脱困之策,其中就包括将公务员纳入社会保障体系,但遭到公务员群体强烈反对,联邦公务员工会甚至成立了专门组织维护公务员养老金利益,改革一时陷入困境.直到20世纪80年代,社会保障的财务危机进一步蔓延,甚至到了不得不增税的地步.美国前总统里根上台后,在共和党、民主党的一致高调支持下,国会通过了把公务员纳入社会保障体系的决议. 2.对我国的启示
6、 (1)中国养老金双轨制政策问题构建.以1958年和1978年为界,我国机关事业单位养老保险制度的发展经历了初创阶段生、老、病、死、伤、残组织全包并区别于企业的供给制,调整补充并与企业退休制度统一,打破企业与机关事业单位统一退休制度并再次与企业分离,这样一个分-合-分的过程.1997年城镇职工实行统账结合养老保险制度改革之时,机关事业单位并未同步推进,自此形成了机关事业单位与企业职工养老体系双轨并行且两者养老金待遇苦乐不均的二元化格局,机关事业单位职工养老金待遇远超企业职工,养老金双规制公平性缺失问题饱受诟病,不仅影响了整个社会保障制度的发展与完善,
7、制约了全国统一劳动力市场的形成,而且加重了财政负担,阻碍了社会主义和谐社会的建设. 《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》早在2008年就已通过,并在山西等五省市进行试点,但截至目前几无进展.在并轨试点推进缓慢之际,碎片化、多轨制、缴费高的基本养老保险制度财务收支失衡风险日增,决策部门试图通过延迟退休来疏解压力.双轨制下机关事业单位优越的养老金待遇本就已经令民众不满,延迟退休再给机关事业单位职工锦上添花无异于火上浇油,故延迟退休话题甫一抛出即陷入舆论旋涡.客观来讲,延迟退休对我国现行退休年龄制度设计而言兼具经济理性和技术理性,但在养老金待遇公
8、平性缺失的双轨制环境下阻力重重,强行推进并不符合政治理性.我国以往的养老保险制度改革缺乏顶层设计理念和战略,
