新型农村金融机构：治理困境与解决对策

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1、新型农村金融机构：治理困境与解决对策陆智强，熊德平，李红玉　　2011-10-14摘　要：本文从中国新型农村金融机构的产生背景和现状出发，描述了当前新型农村金融机构存在的问题，并利用博弈分析的方法，指出产生这些问题的主要原因是以银监会主导的监督企业行为的治理机制不合理。利用组织行为学激励→行为→目标模型构建了一个新型治理机制并提出了相关建议。关键词：新型农村，金融机构，治理机制，组织行为学　　一、引言　　　　2006年12月银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》），由此确立了农村金融市场准人政策，

2、也掀开了新型农村金融机构发展的序幕。蒋定之（2010）认为大力培育新型农村金融机构是改进农村金融服务的内在需求，也是农村地区的迫切愿望。可以说，新型农村金融机构的设立，有利于民间资本进一步释放活力，对构建产权多元、竞争充分、多层次、多主体的农村金融体系能够起到积极的推动作用（王曙光，2008）。　　然而，到目前为止，中国新型农村金融机构并没有得到迅速发展。从银监会统计来看，截止2010年9月底，中国在三万多个乡镇仅设立村镇银行254家，农村资金互助社33家，而贷款公司更是只有8家，平均100个乡镇才有1家新型农村金融机构。为什么新型农村金融机构建设速度如此之慢？其中一个重

3、要原因是银行业监管机构的监督难度较大，因此需要控制新兴金融机构的发展速度（张承惠，2008）。银监会为此出台与《意见》配套的“三项规定”，即《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》，对机构种类、资本限制、业务范围等都做了严格的规范与要求。　　值得关注的是，这些严格的监管标准似乎并没能确保新型农村金融机构健康发展，资金外逃、服务非农等“存量”农村金融机构存在的问题，在新型农村金融机构身上依然普遍，如刘渝阳（2007）对村镇银行试点调查发现，农户并没能成为村镇银行的服务主体，村镇银行对农户的贷款只占43%。此外，以村镇银行为代表的新型

4、农村金融机构自身还面临着资金少、信誉弱、网点少、风险高等发展瓶颈限制，与农村信用社相比缺乏根本性创新（何广文，2010）。如果这些问题无法得到有效解决，新型农村金融机构难免由于资本逐利性而退出农村金融市场。　　事实上，政府干预对早期的农村金融发展是必要的，但政府行为必须以有效性为前提（熊德平，2007）。观察当前新型农村金融机构建设现状，政府以外部行政监管为主的治理措施似乎并不能确保新型农村金融机构在农村金融市场“生根”、“发芽”。因此，本文从中国新型农村金融机构的治理困境出发，依据组织行为学的激励→行动→目标分析范式，构建一种新型治理机制以从根本上解决农村金融机构资本的

5、“出逃”动机，并针对这一新型治理机制提出具体的实施建议。　　　　二、新型农村金融机构的治理困境　　　　为满足不同层次、不同类型的农村金融需求，银监会发布《意见》，鼓励各类资本参与新型农村金融机构建设，而一旦各类资本通过银监会的审核标准、设立新型农村金融机构，双方实质上就形成了委托代理关系。银监会作为委托方，其委托意愿是要求新型农村金融机构更好地服务“三农”；新型金融机构作为代理方，其代理意图是获得金融市场准入许可并由此获利。然而，这种委托代理关系本身就存在目标冲突，即委托方的目标是服务“三农”，而代理方的目标是利润最大化。现实中农村经济作为“弱质经济”很难为金融机构提供获

6、利保障，新型农村金融机构为了实现利润最大化目标必然会采取服务对象非农化、资金逃离等机会主义行为“逃离”农村。为了使新型农村金融机构按照银监会的意愿从事经济活动，银监会目前主要采取以行政监管为主的治理机制限制新型农村金融机构的行为。　　也就是说，目标冲突是银监会与新型农村金融机构在发展中所面临的重要问题，而银监会的监管能否有效阻止金融资本“出逃”是这一治理机制的核心问题。如果能够阻止，则这种治理机制就是有效的；反之，则这种治理机制是无效的。下面通过政府与新型农村金融机构出资者间的博弈分析来讨论这一机制的有效性。　　假设博弈的参与方包括政府和新型农村金融机构的出资者（以下简称

7、出资者）；政府的行动由两方面构成：{监督，不监督}，即政府有可能对出资者的行为进行监管，也有可能不对出资者的行为进行监管。出资者的行动也由两方面构成：{农业贷款，非农贷款}，即出资者可以选择向“三农”贷款，也可以选择不向“三农”贷款。　　从现实出发，假设博弈的规则是：出资者按规定应该向“三农”贷款，即进行农业贷款，但农业贷款的收益较低；如果出资者按规定进行农业贷款，则政府将会获得一定的收益，如果出资者违规只进行非农贷款，则政府的收益较低，此种情形假设为0；政府为了督促出资者履行承诺按照规定向农业贷款，可以选择监督出资者的行为，