预算软约束下的公共项目监管机制-现状与对策

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1、预算软约束下的公共项目监管机制:现状与对策一、引言　　公共项目是政府运用公共权力，直接配置社会公共资源的重要方式，也是政府履行公共管理职能，为广大社会公众提供公共产品和公共服务的重要手段。无论是在发达市场国家，还是处于转型时期的我国，公共项目在社会经济发展中都发挥着十分重要的作用。公共项目中的“受托责任”源于授权，政府行使公共权力、提供公共产品和服务需要耗费一定的资源，必须以一定的形式和程序为其行使公共权力提供资源保障，在民主政治制度里，通常以公共预算的方式，进一步授权政府通过征税等渠道从社会公众那里取得公共资源，并由此形成政府对

2、公共资源的使用和管理的受托责任。随着我国社会经济的发展公共项目占国民生产总值的比例在大幅度上升，要求政府加强管理使用公共资源的经济责任的呼声越来越高。同时，伴随着社会民主意识的增强，公共受托责任关系中“弱势信息群体”的一方（公众）作为公共资源的所有者越来越渴望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息，从关注公共支出的合法性转向了效益性，“责任政府”已成为我国政府体制改革的取向。然而，在转型时期的中国，政府投资冲动普遍存在，政府的投资膨胀是突破预算约束的内在动力，一方面，由于公共项目审批方面存在的软约束，地方政府可以相对容易

3、地获得公共项目立项，这些项目的投资边际收益往往是低于其边际成本，很多项目成为地方政府官员的政绩工程。另一方面，由于公共项目资金预算的软约束，导致地方政府债务负担往往会超过合理的债务规模，地方政府的债务风险很大。为了弥补公共项目监管机制的缺陷，最大限度地提高财政性资金的使用效率，厘清公共项目中的责任关系、建立责任追究制度、完善监管体系显得尤为重要。　　二、公共项目监管体系的框架　　公共项目监管体系是指公共项目监管主体对公共项目实施监管制度安排的总和。监管体系贯穿公共项目全过程，从项目审批、资金拨付到市场监管，政府部门对项目的实施全过

4、程进行监管，确保项目按照国家批准文件的建设规模、内容、标准、进度、质量和费用实施，以达到“科学决策、民主决策、依法决策，规范操作，确保项目建设、资金安全和工程质量，提高投资效益”的目的，为项目增值服务。如图1所示。　　（一）人大对政府权力的监管　　在公共项目中，政府投资部门作为政府委托人，是公共项目的政府业主，具有选择代理人的权力和投资决策权力。在项目实施过程中，各政府管理部门（投资、财政、建设、审计、稽查等）依法行使对项目资金、项目招标与合同管理、项目质量与安全等的监督管理权力，即政府及政府官员拥有垄断的行政权力，有可能引发政府

5、官员的创租和寻租等腐败行为。因此，有必要建立政府权力监督机制。我国《宪法》赋予了各级人大及其常委会有权对各级政府及其政府官员行使监督权，同时《预算法》、《审计法》等也赋予其监督权。在公共项目中，人大对政府部门监督主要包括对政府投资部门与政府预算部门的监督。从权力、责任、程序等方面构建一种分工制衡关系，使各种权力之间保持一种既互相配合又互相制衡的状态，是保证权力不被滥用的前提和根本途经。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》规定了“完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行

6、相互监督。”　　（二）政府投资部门的投资计划监管　　政府投资部门对项目监督的时间范围应是项目全寿命周期。在公共项目前期阶段监管要点是：项目建议书及投资估算审批；代理人选择的监管；对代理人选择勘察、设计单位的监督；对代理人完成的可行性报告的审批；对初步设计及设计概算的审批。在公共项目实施阶段监督要点是：分阶段代建时，对代建人的选择监管；对代建人选择勘察、设计单位的监督；施工图预算的审批；对代建人选择施工单位的监督；对实施阶段的资金计划的监督；施工阶段工程重大变更等涉及突破总投资的事项进行监管；组织竣工验收。在代建项目使用阶段监督要点

7、是：代建人组织项目后评估，由政府投资部门对其编制的项目后评估进行审查；政府投资部门及时整理建立公共项目数据库。　　（三）政府财政部门的资金监管　　传统政府财政部门对公共项目只是进行资金监督，监督时间范围只局限于项目实施阶段。在代建制下，依据《政府采购法》、《预算法》、《招标投标法》以及代建制管理办法等，政府财政部门监督的时间范围应包括代建项目全寿命周期。在代建项目前期阶段的监督要点是：对代建人选择及代建委托合同的监督；对代建项目预算的监督。在代建项目实施阶段的监督要点是：分阶段实施项目代建时，对代建人选择的监督；对代建委托合同的监

8、督，政府委托人应将代建委托合同的副本提交政府财政部门备案；代建项目资金集中支付制的监管；对工程款支付实施财政评审制度的监管；对代建项目的竣工结算、决算的监管。在代建项目使用阶段的监督要点是：对代建项目运营阶段绩效评价的监督；政府财政部门整理建立政府