自然垄断产业激励性规制研究述评

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1、自然垄断产业激励性规制研究述评[内容提要]20世纪70年代末以来，随着激励性规制在发达国家自然垄断产业的广泛应用，激励性规制问题越来越引起人们的关注，本文从规制机构、规制程序、规制司法审查机制、规制公众参与机制等方面对有关文献进行述评，分析激励性规制有效应用的体制基础。　　[关键词]自然垄断产业，激励性规制，规制体制　　在自然垄断产业价格规制中，传统的基于成本的规制带来了企业内部无效率、规制关联费用增加以及寻租成本等问题，导致了规制的失灵，从而使得激励性规制被引入到自然垄断产业之中。激励性规制的目的是减少规制机构和被规制企业间的信息不对称问题，刺激被规制企业努力使成本最小化，提高资本的

2、投入产出效率，同时，确保这些企业能公平地回收成本和获得公平的投资回报率(A.Yatchep;Tirole，2000)。但激励性规制存在着规制承诺、规制俘获、产品或服务质量降低等制约激励效能的问题，这些问题的预防和解决是建立在自然垄断产业有效规制体制基础上的。LevySpiller(1996)指出：“虽然激励确实影响绩效，但是只有当合适的规制治理结构到位，它才能充分发挥作用”，“规制激励不能在制度真空中实现，它将受国家的制度禀赋、分权政治和规制治理结构的影响。”LevySpiller(1994)还用交易成本方法考察了制度安排如何与规制程序相互作用，认为三项制度变量：独立司法、民主立法及强

3、行政能力，能够影响政府规制承诺的状况。R.G.Noll(2000)指出了价格规制中的规制承诺和俘获问题，解决办法是建立一个尽职的规制机构，不被任何一个特殊利益集团群体所影响，规制机构的人事安排应由不同成分组成且保持稳定，在规制过程中，规制机构要获得包括无法参与决策的人们的意见，要进行信息公开披露，要有法律约束，要通过司法程序判断规制部门的决定。这些研究可以概括为独立的规制机构、完善的规制程序、规制的司法审查机制和规制的公众参与机制等四个方面，这是确保激励性规制有效实施的规制体制基础。　　一、独立的规制机构　　独立的规制机构就是规制机构必须独立于其他政府部门和被规制企业。具体地说，独立的

4、规制机构就是职能比较单一，只当裁判员，由具有丰富专业知识的专家按照特定的运行规则进行规制活动，独立管理并对结果负责。建立独立的规制机构，同时赋予这些机构某些权力和责任，可以改善整个规制制度的承诺能力(张昕竹、让.拉丰，2000)。独立的规制机构不仅能够割断规制机构与产业的联系(预防规制俘获)，还能割断规制机构与其他行政部门的联系，规制的“独立性”和规制者的专业能力使其能够避免政治倾向性、更具有预见性、更加中立地进行规制活动，有利于建立维持满足最优投资的声誉机制，能使投资者遭遇投资风险和威胁的可能性降低，产业得到迅速发展。CubbinStem(2004)评价了规制“独立性”对产业发展的影

5、响，他们采用28个发展中国家1980-2001年间的有关数据作为样本，分析了规制独立性对电力生产投资的影响，他们发现依法建立独立规制机构的国家每单位发电能力平均增加了15%—25%。　　为了适应激励性规制改革，建立独立的规制机构日益成为自然垄断产业规制体制改革的一个基本要求。自然垄断产业独立规制机构具有代表性的是美国和英国模式。　　美国国会专门立法建立了独立的、权力集中型的规制机构。联邦一级自然垄断产业的规制机构主要有：美国州际商业委员会(ICC，负责铁路规制等)、联邦通讯委员会(FCC，负责电话、有线电视规制等)(Viscusi，VernonHarrington，2005)、联邦能源

6、规制委员会(FERC，负责电力、天然气规制等)。这些独立的规制机构权力比较集中，它们既具有制定具体规制政策的权力，而且制定出的各项规章、政策具有法律效力，是一个准立法机构；同时在举行听证、搜集有关事实以及做出裁决时，它又履行着类似法院的功能并且配备有“行政法官”等专门人员，这些行政法官在美国通常被视为“准司法人员”(R.N.Corly，1999)。　　英国自然垄断产业的规制机构既有政府相关部门设立的相对独立的规制机构，又有对议会负责的独立规制机构。从20世纪70年代末开始，英国开始了民营化和放松规制改革，原来政企合一的政府规制体制被新的政企分离的激励性规制体制所取代，中央政府各部门的有

7、关权力转移到新的独立规制机构。　　坚持法律基础是自然垄断产业独立规制机构设立的最根本条件，只有通过法律授权，独立规制机构才能真正独立于行政部门，才能获得必要的权力和资源，避免行政性干预造成的承诺缺失。西方发达国家大都由立法机关颁布一项法律建立对某一特定产业的规制权力，通过规制立法，以法律的形式将政府规制机构的独立性确定下来，并使规制机构在法律框架下依法行使规制职能(于良春、葛铸聪，2005)。　　二、完善的规制程序　　规制程序是政府规制所必须予