“条块关系”及其优化路径的选择

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1、“条块关系”及其优化路径的选择——《当代中国政府过程》和《当代中国政府“条块关系”研究》的启示15723087赵芳摘要：条块关系是当代中国政治发展中最基本的政治关系之一，在我国一元化集权统治的政治体制之下，“条”与“块”既相互合作，又存在一定程度的矛盾和冲突，理顺条块关系一直是我国行政体制改革中的难点问题。本文在朱光磊《当代中国政府过程》和周振超《当代中国政府“条块关系”研究》的启示下，分析了我国条块关系中存在的机构臃肿、行政效率低、权责与利益失衡和中央决策施行梗阻等主要问题，总结分析条块关系的症结——职责同构，在此基础上提出优化条块关系的路径选择。关键词：条块关系；职责同构

2、；优化路径一、引言6如何协调处理央地政府及地方各级政府间的关系，是古今中外各国政府都必须面对的问题。目前，我国政府过程的一个重要特征是“既高度集中，又在管理方面已经相当分散”（周振超，2009）。我国通行的管理体制是双重管理和垂直管理，也就是“条块结合”。“条块关系”又称“府际关系”是当代中国政治发展中最基本的政治关系之一，并逐渐成为当代中国政治学研究的前沿和方向。“条块关系”中的“条”是指从中央到地方、基层的各级政府中业务内容相同或职能性质相似的互相贯通的部门或机构；“块”则是指各个层级的地方政府，包括省、市、县、乡四个层级以及各个层级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门

3、或机构；“条块关系”是指不同层级的政府组织在“条”和“块”基础上形成的相互作用、相互影响的关系（武小龙，2011）。在府际关系中，中央政府在高度集权的情况下，就需要分散行政管理权以调动地方政府的积极性。然而，分散的行政管理权到一定程度又会造成对集权的冲击（朱光磊，2009）。也即是说，“条”和“块”之间既相互合作，又存在着一定程度上的矛盾和冲突。西方研究组织力学的学者将这种权力横线和纵线的交错称作“矩阵难题”，所有规模庞大的组织都必须应对矩阵问题，而中国的政府组织机构是极其庞大的，因此其矩阵的复杂性也是前所未有的，“条块矛盾”始终存在（李侃如，2010）。建国以来，我国围绕“

4、条块关系”进行了多次行政体制改革，但均未在“条”与“块”之间找到一个均衡点，反而陷入了“集权——分权——再集权——再分权”的恶性循环，理顺“条块关系”，化解“条块矛盾”依然是当前政治学研究亟待解决的难题。二、我国条块关系中存在的主要问题（一）政府机构臃肿庞杂。在条块分割的体制下，我国各级政府在机构设置时并不是根据其应承担的职能来设置，它的一个典型特点就是“上下对口，左右看齐”。下级政府机构设置是对上级的重复，中央政府多设一个部，全国各级政府就要多出成百上千个对口的相同部门，其中许多不必要的机构导致整个政府机构臃肿，有庙就有僧，进而扩大了政府官员的规模，增加了政府成本。而且上下

5、对口的部门之间自成一体，容易形成体系内的既得利益，导致权力在一定程度上的滥用（周振超，2005）。（二）“双重从属制”下行政效率低。在中国的政治体制内存在许多的报告路线，地方政府的组成机构，在对同级“块”负责的同时，又要受上级“条”的严格控制，对上级“条”负责。比如宁波市公安局既隶属于宁波市政府，又要接受浙江省公安厅的领导。首先，“条块结合，双重领导”不仅不能发挥两个积极性，相反时常在利益分配时引起纠纷，在责任承担时相互推诿。其次，任何既定职位上的官员都有好几个不同的上司，如果上级职能部门与本级政府的指示意见不一致，对口职能部门的行政官员就会无所适从，不知道听令于谁。此外，所

6、有上级“条条”均对下级对口“条条”有业务指导权，如果上级条条间难以协调一致，也会造成下级条条命令执行的混乱。在《治理中国：从革命到改革》中，李侃如博士称在这种“分散式的集体主义”下，识别出处在“条”或“块”上的某个特定部门的主要领导十分关键，但是尽管如此，其他有“业务关系”的领导无法忽视，因为很多问题的解决，需要多个部门的相互配合。因此，在“双重从属制”下政府各职能部门行政效率低下。（三）6地方政府权责与利益的失衡。虽然我国有法律明文规定了“条条”与“块块”各自的职责和权限，但是在具体职能发挥过程中，很难做到权责分明。自20世纪90年代中后期，从税务部门开始，银行、工商、烟草

7、、盐业等部门相继从地方政府序列中退出，改为中央或省以下的垂直管理。这种垂直管理模式在权限方面上收得比较彻底，多数部门不仅在干部管理、人员编制、机构设置方面，而且在财政经费、党组织关系、纪律监察方面都由上级管理（景跃进等，2015）。分税制改革与强化垂直管理基本同步，进一步使地方财权向上集中，而事权向下转移。比如在乡镇基层政府运作中，实际权力在“条”，责任在“块”；财权在“条”，而事权在“块”。这种地方政府的事权错位，财权上移，使得地方政府在权责和利益分配中失衡。（一）中央决策施行的中间梗阻。在现实生活中