欧盟食品安全监管体制的建构研究

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1、欧盟食品安全监管体制的建构研究　　无论是发达国家抑或发展中国家，食品安全问题都被日新月异、层出不穷的食品恐慌（foodscares）催生出与日俱增的政治压力，各国政府不得不通过加强监管来确保消费者对于食品供应安全的信心。然而，今天的食品安全问题的复杂性已经远非传统监管结构和监管理念所能应付。这既体现在伴随全球化而生的食品安全问题的跨越地域性，食品的生产地、流通地、消费地往往各异，给以国别或属地为基础的监管带来严峻的挑战；也体现在随着科学技术的进步与发展，食品安全的风险日益隐蔽，政府不仅需要解决新的潜在风险如疯牛病和转基因，还需要加

2、强对已有风险（如沙门氏菌和大肠杆菌）的控制。食品安全的上述复杂性对治理能力的挑战在欧盟体现得特别明显。在经历了数十年的混乱与危机之后，欧盟积极进行调整和回应，在风险理念和多层治理格局上都体现出独特的运行机理，跃升为全球食品安全监管最严格的地方，其风险治理的基本框架成为世界各国改革和组建新的食品安全监管体制的模版。在以风险为中心的食品安全监管理念已经逐渐被采纳、构建食品安全的社会共治格局已成基本共识的中国，研究欧盟食品安全监管体制的建构，特别是欧盟如何回应监管体制构建中的种种困境等问题显得格外有意义。　　一、从分散走向集中：欧盟食品

3、安全监管的发展　　在欧盟，饮食是一个跨边界的活动，人们食用的食品往往来自一系列成员国，出口国对食品安全的监管将影响到进口国消费者的健康。这样，食品安全监管就具有了整个欧盟的维度，进口国的消费者希望政府加强监管，而出口国则怀疑这种以公众健康为名的安全控制实际上是一种贸易壁垒，保护公众健康是名，保护国内产品不受外来产品竞争才是实。欧盟如何在这样的冲突之下建立起当代最具防御性的食品安全监管体系呢？　　（一）促进自由流通　　欧洲各国食品安全监管由来已久。以英国为例，早在19世纪中期就开始进行食品安全监管与立法。但各成员国之间法律体系不同，

4、各国的食品安全监管与立法经过多年的发展大都自成一套，甚至存在严重的分歧。也就是说，由于不同国家之间在法律上存在分歧，在技术上标准不一，加之可能存在贸易保护的动机，导致欧洲食品市场上一直未能实现真正彻底的自由贸易。1960年代以来，随着移民浪潮的兴起，食品需要经历更长、更为复杂的环节才能到达餐桌，这使得食品安全问题日益突显。随着统一大市场的发展，仅依赖成员国的监管体系显然不足以保障欧洲大市场内食品的安全，分裂的监管局面逐渐暴露出各种弊端与漏洞，甚至成了自由市场发展的阻碍。由此，整合欧洲各国的食品安全监管逐渐成为了欧盟各国的共同诉求。

5、　　欧洲委员会认为各成员国的食品安全监管构成了欧盟内部食品自由流通的非法壁垒，因此，需要进行拆除。为此，欧洲委员会通过欧洲法院挑战成员国的食品安全监管举措，并采取了一些办法来对各成员国的食品安全要求进行统一和协调。1964年，第一部针对鲜肉的食品卫生法规颁布。紧接着，针对其他食品种类如野味、鸡蛋、禽类以及乳制品的卫生管理制度也相继出台。1971年要求对肉类强制进行旋毛线虫检验，对禽肉在屠宰、存储和运输方面制定了统一的卫生要求。1979年，建立了食品和饲料的快速预警系统，旨在促进成员国各主管部门之间食品安全监管措施的有效交流。但是，

6、正如学者雷波维奇（Leibovitch）指出：相对于消费者健康而言，当时的食品卫生指令更多的是为了保证食品在欧洲共同市场上的自由流通，而不是促进消费者的健康.各国不同的饮食文化使得各国很难对食品成分或标准达成一致意见，而罗马条约要求的全体一致通过原则使得任何决定都难以达成。1985年欧共体开始尝试新的方法，决定使用标识来指明食品成分和生产手段的差异，允许消费者做出知情的选择.它采纳了互相认可的原则，要求成员国允许在其他成员国以同样标准生产出来的产品在欧共体市场内自由流通。1987年单一欧洲法令通过，以有效多数表决取代了全体同意原则

7、，这为后来欧盟层面的监管发展扫清了障碍，欧盟的食品安全法令法规开始增长。但是这些监管制度大部分侧重食品供应数量安全，并没有覆盖食品安全的整个食物链。各成员国往往强调自己的法律法规，有的成员国政府为了自身的经济利益，在国内政治集团的压力下，还抵制欧共体的法令.　　尽管组建一个欧盟层面的食品安全机构的呼声在上世纪90年代初就已经出现，但是围绕着这一问题存在着两个主要的争议：一是该监管机构与欧盟的其他机构之间的权力如何划分？二是各成员国与欧盟之间的权力应当如何划分？尽管很多人认识到分权状态下成员国以公共健康竞争工具彼此竞争，集权将能改进

8、消费者的信任并减少企业面临的不确定性，然而，欧盟的集权必然面临来自成员国的政治抵制，成员国担心权力的移交会带来国家自主权的丧失，担心欧盟的权力滥用，再加上实质性的监管权力的扩张将伴以庞大的预算，在经济上也是不现实的。因此在90年代初，欧盟认为成立独