谈破解公共政策执行中“关系强嵌入”迷局

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1、谈破解公共政策执行中“关系强嵌入”迷局社会关系、政府和市场被视为现代社会的三种资源配置方式。新经济社会学的研究表明，即便是在现代化程度很高的国家，如英美发达国家，用关系获取资源仍然是个人最重要的资源获取方式之一，只不过在中国，关系一词似乎更加神秘、敏感和充满伦理色彩。关系作为一种特殊的资本存在于公共政策执行的各个环节，从某种程度上来讲，公共政策执行是置于和陷入形形色色社会关系中并受其制约和影响的嵌入性活动，政策执行过程因关系嵌入而充满社会化和富有人情味。　　一、公共政策执行中关系强嵌入及其弊端　　关系是在社会分工过程中人们必然会发生的联系，它不

2、仅是一种资源分配方式，更是人与人之间情感的体现。政策执行中的关系嵌入是社会利益落实过程中人与人之间正常发生的联系，作为人和人之间复杂的互动行为，政策执行中的关系嵌入不可避免，但在一些情况下，公共政策执行中的关系嵌入往往超过正常的人际限度而表现出强嵌入特征。政策执行中的关系强嵌入是指以破坏制度约束和人际限度来追求个人和组织局部利益的功利性现象，是一种为实现私利而损害整体利益的非正式行为。在政策执行实践中，关系强嵌入主要表现为关系嵌入初级化、人情化、资本化和常态化，诸种关系强嵌入现象给政策系统带来极大的负面冲击。　　(一)关系嵌入初级化扭曲了正常的

3、政策执行过程　　初级关系是指由面对面互动所形成的亲密的人际关系，它是一种最直接、最自然的关系样式，如亲属关系、朋友关系等。与之相对应的次级关系则指非亲密的工作性关系，如同事关系、顾客关系等。关系嵌入初级化是指原来本属于次级关系的工作关系向初级的亲属关系转化的现象，如一般的工作关系通过联姻、结拜、认干亲、拉帮结派、呼朋引类等方式而变为朋党关系。政策执行过程中人与人之间应该主要是正式的工作关系，按照韦伯的观点，应该是一种排除了个人情感因素的非人格化关系。而政策执行中资源者为了获得更多的利益，通过拉请送等手段将原本陌生的次级关系变为兄弟姐妹父母等初级

4、关系。在某些地方，关系嵌入初级化催生的裙带关系已成为一些特殊利益谋取者的保护伞。在我国当今社会利益格局多元化的驱动下，国家利益与部门利益、组织利益与个人利益、领导利益与下属利益在不断分化整合，在政策实践中形成了政策执行领导同下级机构和人员间相互依赖的强关系格局，对于领导者来说，高效地执行政策是上级对他考核的依据，圆满地完成任务将会获得更多的褒奖，而政策执行的业绩在很大程度上依赖于下属特别是积极分子的效力。领导可以用自己掌握的稀缺资源去奖励那些对政策执行作出努力的忠诚人物，这就形成了政策执行过程中下级对上级领导权力和资源的依赖。这种依赖本来应该是

5、工作层面的，但是私人关系很难与工作关系彻底分离开来，二者往往混杂在一起，久而久之，工作关系也染上了初级关系的色彩，领导与下级之间产生了裙带关系。裙带关系将政策资源截留在相对封闭的X络内，由掌控资源者依其关系的差序格局来分配，导致政策资源在执行的第一层次就出现阻塞，使实际的政策执行效果偏离了政策设计的初衷，政策执行过程也被变味的初级关系扭曲了。　　(二)关系嵌入人情化异化了政策执行者的职业操守　　角色关系是依人们的社会地位、身份而构成的关系，亦即社会存在和社会结构规定并受到社会制度支撑的权利、义务和行为模式。角色关系原本是社会公共生活中人们之间的

6、权利和义务关系，但政策执行中关系强嵌入后，政策执行人员本应扮演的执行角色被注入了人情的因素，本应依制度办事的过程染上了浓厚的人情色彩，于是角色规定的权利与义务不再是凭借角色关系去把握，而是依赖情的深浅度了。角色关系人情化导致人们角色意识的严重缺位、错位，如法官依法断案、公务员恪遵职守、医生救死扶伤、教师为人师表竟然成为其人格完善的善举而被赞叹不已。这种错位的角色意识被一位镇委书记演绎得淋漓尽致，因受贿罪被判处15年有期徒刑的江西省万载县株潭镇原党委书记晏志平在其书面交代中说：我在株潭是父母官，我为人民做了一点事，为企业做了一点工作，人民、企业像

7、儿女孝敬父母一样对待我也是应该的，我是可以不推辞的。本来，党委书记为企业、人民做事是他应尽的职责，但现在却变成了对人民的恩惠而需要用孝敬来回报，这不能不说是件荒谬的事情。政策执行人员是政策执行资源分配的代理者，将政策资源按照政策本意公平无误地配置给目标群体本应是他们的正常职责，但由于角色关系错位，他们将这种执行权的行使当成是对目标群体的恩惠，甚至将之视为个人的私人物品馈赠给跟自己有关系的人。角色关系人情化的泛滥侵蚀着政策执行者本应承担的角色义务意识，在关系好熟人等亲情的掩盖下，政策执行者作为公共资源代理分配者的角色退居幕后，他们借着亲情、人情的

8、掩盖，盗用、挪用政策资源，损害公共利益，最后使政策执行严重失去公平公正。角色关系人情化使人们将做好本职工作变成了需要赞扬褒奖的壮举，将禁止做的事项模糊