中国公共财政改革与挑战

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1、中国公共财政改革与挑战

2、第1...按以上三个标准衡量，中国现行体制存在以下一些缺陷：（1）税收机制软弱。税收占GDP比重从70年代的35%下降到现在的15%，同期，政府通过低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加预算外收入，其占GDP比重估计超过20%。（2）预算管理制度存在问题。预算不全面，无关机构占用了大量的预算外支出，而这并不是预算应考虑的范围。预算制定时间太晚，进入财政年度后很久支出单位还不能得到授权。一年中经常调整预算，政府被迫同意预算调整计划。中央预算和地方预算不能很好地协调。缺乏财政支出监督手段，不能确保支出与预算约束一致，导致支出单位随意决断。现金管理低

3、效，出现浪费，导致公共支出成本增加。财政体制不能确保政府高效地提供社会服务。（3）政府机构缺乏组织性，工资机制和激励机制欠佳。随着中国向市场经济转型进入到第30个年头，公共财政管理体制的低效越来越成为经济和社会发展的桎梏。政府已经认识到需要对其进行根本改革，因而，完善公共支出管理体制成为改革日程中优先考虑的问题。在过去的3年中，财政部（MOF）实施了一系列改革计划，包括引入新的制定预算和审批预算的程序、采用新预算分类法、加强政府监督和审计职能。此外，新的国库管理制度正在筹备之中，政府已经通过了《政府采购法》。改革是一个漫长的过程，而且异常艰巨。鉴于中国财政管理五级制度，

4、改革需要各级行政管理机构都进行重大调整。为了确保改革取得成功，最高领导层的承诺和支持必不可少。一、财政收入管理体制1.收入趋势向市场经济转型，导致旧的财政收入体制瓦解，1978年财政收入从占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是计划经济及其监控手段的解体，即：当价格开始由市场决定时，国有企业（SOE）的利润开始减少，为了刺激SOE产生利润，政府不得不减少对SOE利润的征缴。私营企业的出现导致各企业争夺利润、竞争加剧。由于价格和市场环境瞬息万变，政府征税能力和监管能力下降。税收政策和税收管理滞后于经济变化。经济结构的迅速调整意味着税基也在发生改变。SOE

5、这一传统税基逐渐消失，新兴部门（如贸易、服务、出口和外资企业）却没有完全被现行税收体系所覆盖。此外，由于如人民公社解散这样的变化，使得纳税人的结构也发生了变化。当年，农业纳税人涵盖2亿个农村家庭，而现在征税的难度要比向50,000个公社征税的难度大得多。这些变化导致预算出现长达17年的下降，只在1994年实行分税制度改革后，这一趋势才得到扭转，分税制度改革使税收结构更加合理，加强了税收管理工作，完善了税收收入分配制度（图1）。自1978年以来，1996年税收收入占GDP比重第一次出现上升，而且直到2000年都保持增长势头。预算恢复也达到了GDP的15%。尽管取得了这些进

6、步，但中国的财政体制还不完善。图1：1978-2001年预算下降（占GDP%）：OF负责制定经常预算，国家发展计划委员会（SDPC）负责制定资本预算。这其中涉及协调问题，因为财政部不参与新项目的经常成本的考虑，但一旦项目得到批准，很明显财政部要承担这些成本。公务员人数和工资成本的决策也不是完全由MOF一家决定，而是与人事部和国家机构改革委员会共同决定。因此，需要改革的领域是加快预算制定以确保在新财政年度开始前对支出单位进行授权，减少一年中预算调整的次数，减少对预算优先项目的影响。在实施部门预算改革后，也需要各部门报告预算外资金的和使用情况。这将有利于扩大预算覆盖范围，从

7、而囊括非预算收入并改善分配效率。2.收入预测中国缺乏财政收入预测能力。政府机构刚刚开始建立收入预测模型，而在此方面更有经验的研究机构却得不到必要的、但是保密的数据。通常国家发展计划委员会预测总体经济增长率和资本投资规模。然后把这些预测数据转给MOF和SAT作为其输入数据。然而，二者都不能精确地预测财政收入的变化。例如，近年来税收收入增长强劲，特别是VAT，其增速快于GDP增长，但却没有人都很好地解释其中原因。MOF没有及时从SDPC得到经济增长目标，SDPC也不与其他部门分享自己的预测。象国务院发展研究中心（其拥有大型的计算机化的一般均衡模型）和数量经济学会这样的研究机

8、构可以进行此方面的研究，然而，两家研究机构都集中于经济增长率模型和贸易模型的开发，对税收收入预测不够。此外，两家机构还没有一位核心的财政经济学家。在任何情况下，在制定预算初期，对收入和支出的预测都相当保守，超出了谨慎制定预算的程度。这影响了预算所确定的优先目标的实现，而在财政年度内却允许太多的预算调整，这弱化了预算和政策优先项目的关系。3.缺乏多年支出框架政府只制定一年预算，而没有考虑多年预算。显然这不能与国家“五年计划”相一致。4.预算审批过程中立法的作用人民代表大会是审批预算的机构，然而，只有在三月份才召开全国人民代表大会（NPC），