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1、探讨“省管县”给农村公路建设带来的利与弊摘要:我国农村公路涉及的线多、面广,相对资金投入较大,面临逐步推进“省管县”的财政体制改革,将给农村公路的建设与养护带来怎样的机遇与挑战,是值得我们深入探讨的一个重要问题。 关键词:省管县利与弊 1.前言 我国现有的五级财政体制(即:中央-省-市-县-乡),在一定时期促进了规模经济的形成,促进了区域市场的统一,推进了城市化水平的发展,但随着市场经济的发展,以及交通、通讯的发展和信息化程度的提高,原有的“市管县”管理体制在效率上的优势大大削弱,地级市宏观调控能力下降,存在“市吃县、市刮县、市卡县”的现象,纠正这些问题,“省直管县”是一个选
2、项,也是一种趋势。 2009年7月,财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确指出在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,由省财政与市、县财政直接联系,这标志着我国将在未来几年内全面推进三级财政体制(即:中央-省-市县)。 2.“省管县”带来的机遇 2.1财权与事权的统一 原有的“市管县”模式随着经济的发展逐渐暴露弊端,就农村公路而言,由于基层财力紧张,出现承担事权的县乡财权受限,财权与事权不对称的情况,致使上级补助资金和地方配套资金不能及时、足额到位,在一定程度上影响了工程的建设进度。挫伤了施工企业参与农村公路建设的积极性。 “省管县”
3、全面实行后,市、县人权、财权、事权统一、平行对省级的体制,对农村公路的建设与养护具有重要的意义。 2.2减少管理层次降低行政管理成本 制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多,办事效率低,权力下放不够。“省直管县”后,将全面推进三级财政管理体制,以取代目前的五级财政管理体制,从而减少地市级中间管理环节,大大降低了行政管理成本,增强了省级调控能力,在项目规模和资金管理上杜绝了“市吃县、市刮县、市卡县”的现象。 2.3留利于县促进县域经济的发展 多年来,“要想富,先修路”的理念已经深入人心。但受制于有限的财力,没有能力完成交通建设与养护的任务,特别是农村公路的建设与养护,不少地方通过贷款
4、、集资(有的甚至是“非法的”)、施工方垫付等途径进行公路建设。由于县乡财政配套跟不上而导致:一是企业参与农村公路建设的积极性不高,二是施工单位垫资修建,加大施工风险和施工成本。 “省直管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,从根本上促进县域经济的发展。其核心思想就是“留利于县”,通过调整财政分配利益关系,增加省直管的县级财政留成比例,从而增加县级地方财政收入,以便县级财政能够集中更多的财力发展县域经济。县级财政对交通事业发展的投资力度也将不断加大,更有助于农村公路的建设与养护。 2.4有利于加强对县转移资金技术人才 对于贫困县而言,由于积弱已久,不靠外力,难以摆脱贫困、得到
5、发展。“省管县”后,省必将加大对困难县的补助,以促进困难县加快发展,增强发展的动力。省一级要素发达并相对集中,而县一级要素匮乏,为完成业务上的对接和管理上的便利,省必然加强对县的人才培训、人才交流和设备配置,推动县级提高管理水平和行政效率。 2.5有效配置资源提高资金使用效率 在原有的体制下,省对县财政补助资金的分配经过多个环节,资金使用情况的检查多头管理又难以到位。“省管县”后,省财政更加关注对县补助资金的使用效果,在实现公共支出均等化的前提下,会倾向于将补助资金投向效率高的县,在更高层次规划全省发展格局,避免重复建设和无序竞争,在资金、政策等方面有效配置资源。3.实行“省管县”体制
6、,尚存在不利因素 3.1农村公路网规划衔接不畅 农村公路线多、面广,现农村公网规划、设计主要由地市农村公路主管部门负责完成,当地的规划部门由于十分熟悉所在地市与下属县乡的情况,因而所制定的规划具有很强的区域化发展特点。显然,这种模式是与地市政府以区域经济发展为目标的发展模式相匹配的。正是在这种以地市为中心,县乡为辐射带的规划思路的指导下,地市与县乡已经形成了相对稳定的公路资源配置结构和存量。然而,省直管县实现后,无论由省级还是县级政府进行规划,都会和原有的资源配置脱节,这就可能造成不必要的浪费以及在衔接过程中的不畅,从而造成效率的低下。 在新规划制定的过程中,省和县两级政府较地市
7、政府而言也均有劣势。这是因为,如果由县政府进行公路规划,地域管辖的有限性使其在制定规划时缺少县与县之间的统筹协调,从而造成公路建设在县际之间衔接的困难。而如果由省政府直接设计规划,由于缺乏对于县域情况的细致了解,又会出现过分注重宏观布局而难以顾及区域发展需要的情况,这就可能弱化公路的网络化功能和区域服务功能。 3.2管理幅度扩大监管效率降低 根据交通部出台的《县乡公路建设和养护管理办法》的有关规定,农村公路的规划、建
