加强国有土地出让金管理之探讨

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1、加强国有土地出让金管理之探讨摘要：随着城市化进程的加快，土地储备制度的建立和不断完善，存量土地盘活和新增建设用地集约化经营，进而带动出让金总额的不断增加。土地市场的不断完善，经营性用地广泛采用拍卖、招标方式出让，出让净收益率仍将进一步提高。我国城市土地属国家所有，土地资产收益特别是土地出让金（以下简称出让金）构成国有资产的重点，成为各级政府财政收入的要组成部分，政府将土地收益投入城市基础设施建设和城乡土地整理开发，从而使土地资产的巨大价值得以体现，土地市场的建设和土地出让金的管理，在城市建设和社会经济发展中发挥重要的

2、作用。就市本级而言，撤地设市到2002年底，通过加强出让金管理，为政府筹集近十亿元的建设资金，主要用于城建、防洪和土地开发等方面，有力地支持地方经济建设和社会各项事业的发展。如何加强土地出让金收支管理，降低土地开发成本，提高资金使用效率，提高信息服务质量等是政府及相关部门值得探讨的一个课题。一、土地出让金管理的现状和发展趋势。我市从上世纪九十年代初开始逐步实行土地有偿使用制度，至今已有十多的历史，市本级（原丽水市城区）土地市场发育和土地出让金收支管理，经历了土地划拨为主、粗放经营、土地资金松散管理过渡到土地有偿使用、

3、府垄断一级市场、出让金政府宏观调控、财政统一管理的发展过程。撤地设市前的相当长一段时期里，政府及其职能部门对出让金收支管理职责不太清晰，管理权限也较分散，政府宏观调控能力受到限制，土地资金效益没有行到有效发挥，撤地设市后，市本级加强了制度建设，先后出台了《出让金收支管理办法》等一系列规章制度，明确各部门职责。二是加强收支计划管理，规范资金分配办法和拨付程序；三是加快资金周转，提高资金使用效率，对出让金缴拨进行改革，作了有益的尝试；四是强化基础核算和监督检查，严格成本审核；五是开展调查研究，加快信息反馈，为领导决策提供

4、依据。通过改革、完善和加强管理，增强了政府调控能力，有效遏制不良现象，改变了过去管理混乱的局面，增加了地方财力并使有限资金发挥了最大效益。可以说，土地有偿使用制度建立和完善的历史，也就是土地出让金收支管理从摸索阶段走向规范化管理的历史。据统计，从1993年到2002年十年间，毛出让金年收入从946万元增加到57913万元，增长了60倍，净出让金从184万增加到40200万元，增长了218倍，土地出让净金收益率从1993年的19.5%增长到2002年69.41%，年均递增14.2%，特别是撤地设市后，随着市本级监管的不

5、断加强，出让金收支规模不断扩大，发展势头迅猛，2001年净收入首次突破亿元大关，达2.1亿元，2002年产生的净收入比2001年翻了一番，创历史新高，收益率也大幅提高，从2000年的49.9%增长到2002年的69.4%，增长近20个百分点。随着城市化进程的加快，城市规划区不断扩大，土地储备制度的建立和不断完善，存量土地盘活和新增建设用地集约化经营，纳入有偿使用的土地总量将大幅增加，进而带动出让金总额的不断增加。土地市场的不断完善，经营性用地广泛采用拍卖、招标方式出让，出让净收益率仍将进一步提高。二、存在的几个问题（

6、一）征地成本的增加，导致政府收益率的降低造成征地成本增加的因素主要有：1、土地收储与供地之间的矛盾，导致融资成本增加。市本级土地收储范围不断扩大，涉及到城区所有的用地类型和商贸、工业等各个领域。经收储而出让的土地占供应土地的主体，因此，土地收储和供应，将主导土地一级市场的供求关系。目前储备土地累计库存已达5700多亩，而供应却大大滞后，以2002—2003年国土局住宅用地供应计划执行情况为例，2002年计划供地700亩，实际供地282亩，仅完成年度计划40%，2003年住宅用地供应计划570亩，上半年未实现供地。这样

7、，大量的土地收购进来，必须要在短期内进行巨额的投融资，支付收储资金，而储备资金几乎全部依赖贷款，据市土地储备中心提供的统计资料，从2001年至2003年7月底，已累计向农行等4家银行贷款8.4亿，累计贷款利息3230万元，但土地供应缓慢，从而延长了贷款占用时间，增加了利息成本。2、收购的各类型土地界限混淆直接导致收购成本的增加。根据土地储备有关规定，对存量土地的收购或收回，是通过对各类型土地连同地上附着物经评估后，对原土地使用人进行补偿的，土地类型指原有规划已批准的土地使用类型，但往往原使用权人在受让后改变土地用途，

8、非法转让等，从而使用地现状与原批准用途不一致，容易混淆地类界限，而收购补偿以各种原因各种理由按现有用途类型标准进行补偿，人为造成收购、拆迁补偿费用的大幅增加，据统计，以工业用地改变为商住用地为例，后者的土地补偿标准高于前者的十倍，这一成本的增加因素是很明显的。3、土地行政执法难，导致征地成本的增加。征地补偿是对被征用土地使用权连同地上附着物的价