我国土地确权实践中的问题与优化策略

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1、我国土地确权实践中的问题与优化策略　　我国家庭联产承包在一段时间内促进了农业的发展，但其弊端也开始凸显，小规模小户农业已不能满足农业现代化的基本要求。要实现农业现代化，实现农业生产的专业化、规模化，必须将土地使用权集中，而这需要改变当前家庭联产承包的基本农业生产方式和土地政策。土地确权即基于这些现实应运而生，通过确权保障农户农村土地的基本权益，然后实现使用权的集中，这是农业现代化关键的第一步。但农村土地确权涉及面非常广，涉及的各种利益关系非常复杂，要顺利而安全地落实土地确权工作，各个实施部门都必将承

2、担巨大的压力，也必须解决好各种问题。　　一、我国土地制度的变化与土地确权试点　　1.土地制度的历史沿革　　一直以来，解放和发展农业生产力、解决三农问题，是我国进行土地制度改革的最终目标。在这一过程中，我国土地制度改革主要分为三个阶段：第一阶段是1921年至1953年。该阶段农村土地政策为土地归农户个人所有，家庭自主经营。八七会议通过的《最近农民斗争的决议案》规定，没收地主土地归农户所有。1927年11月份开始，中共中央开始大范围没收地主土地，实现分地到户到人的基本土地政策。通过新的政策，党不仅获得了

3、广大农民的支持，也提高了农民的生产积极性，促进了农业的稳定发展。至1952年基本完成了土地的社会主义改革，绝大部分土地实现了农民所有制。第二阶段是1953年至1978年。该阶段农村土地政策为土地归集体所有，集体统一经营。实现土改完成后，由于人力的差距，农村两极分化严重，出现生活水平两极差距。1951年制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，这是新土地制度的开端。之后我国大范围实现了以农业合作社为单位的集体所有和集体经营的基本制度，其在短期内促进了农业的快速发展，也缓和了农村的两极分化。

4、但是1958年左倾思想开始蔓延，农村掀起了声势浩大的人民公社化运动，所有农村生产资料无偿转为公社所有。1959年至1961年期间，一方面自然灾害严重，一方面人民公社制度的缺陷凸显，农民积极性丧失，创造性尝试失败，农业生产出现了萎缩。第三阶段是1978年至今。该阶段农村土地政策为土地集体所有，家庭自主承包经营。安徽凤阳小岗18户农民发起的家庭联产承包制度得到了中央的肯定，在十一届三中全会后在全国范围内推广，并且以法律的形式固定下来。这也是我国改革开放后第一次将土地政策列入法律的范畴。家庭联产承包极大地

5、调动起农户的积极性，提高了居民的生活水平。但由于家庭资金和能力有限，其购买和使用现代化农业机械的能力有限，因此这种小户耕种模式严重影响了我国农业的专业化、规模化和机械化的现代化发展进程。同时，依靠小规模土地的农户也无法通过土地提高收入、实现小康。因此，为解决三农问题，我国土地政策和制度亟待新一轮的改革热潮。　　2.土地确权的试点与成果　　农村土地确权是指土地所有权、使用权和其他权利的确认和确定，是按照法律、政策对土地有关权利的隶属关系与权利内容进行明确。农村土地确权的萌芽其实是以2008年我国部分区

6、域以产权制度改革的形式推进农村市场化为起始的。政府希望通过确权来活化农村资本，以权赋能，以权流转，通过确权实现农村土地如城镇土地一样进入市场流转。为推进农村资产产权化，成都都江堰鹤鸣村作为产改第一村，广泛印发和宣传了《农村产权制度改革手册》，但实施后经过多重修改，由开始的不打乱重来到2010年的多数农民主张的起点公平原则：确权方案由社员大会讨论制定，充分尊重群众意愿，只要群众要求调就调.2010年中央一号文件首次提出要加快农村集体土地、宅基地的确权工作，并纳入财政预算。2011年5月国土资源部联合财

7、政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权等级发证工作的通知》。该通知强调了土地确权对农村经济发展和农民增收的重要意义，并且指出，应该在总结试点经验的基础上，分析问题、创新办法，以调查为基础对土地确权工作进行规范化管理。同时应该对土地确权工作进行周密部署，加强组织的建设和领导，以财政预算支持保障经费，利用电视、广播、X络以及报纸等大力宣传土地确权工作的意义、工作目标和各个区域的法律政策。　　进行农村确权全面工作试点从2013年正式开始。为了推进土地确权试点的顺利展开，2013年中央一号文件作出

8、了明确指示和政策方向。文件指出，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求，要全面开展农村土地确权登记颁证工作。政策明确指出在健全土地承包经营权、确保农户对土地基本权益的基础上，利用5年时间完成对农村土地的确权任务，妥善解决农村土地权属不明、四至不清等问题。对于农村宅基地，政策强调依法保障农户的使用权力，非经营性土地不得进入市场流通。2014中央一号文件在土地确权方面又做出了重要指导，即要修订法律法规，抓紧落实农村土