土地确权与土地制度改革

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1、土地确权与土地制度改革【摘要】目前我国农村正在全面开展土地确权工作，中央把确权当作新一轮农村土地制度改革的起点。希望在确权的基础上在我国农村建立“归属清晰，权能完整，流转顺畅，保障有力”的新的农村集体土地制度。为我国农村经济社会发展注入新的活力，促进新型城镇化的发展。欲达此目的，我们必须对确权的内涵有清晰的认识，并在此基础上进行相关制度的设计。【关键词】土地确权；土地制度改革；土地权利保障　　改革开放以来，我国农村各个方面发生了巨大的变化，但是我们也应看到，由于农村各项制度改革不到位，“三农”问题仍没有得到有效解决，其中，由于农村土

2、地上各种权利的权利主体不明确，导致各种侵害农村土地权利的现象大量存在，严重侵害了农民的利益，阻碍了农村经济的发展。下载通过开展确权工作，使农村集体经济所有权及各种衍生权利的主体得以明确，为权利的维护创造条件；同时，土地权利归属明确后，为各种权利主体行使权利，充分发挥土地的功能实现土地这一生产要素的合理配置提供了前提条件；更重要的是确权为农村土地制度改革提供了鉴定的基础。但是，如果我们把确权仅仅局限在各种土地权利的归属上，而不充实确权的内容，那么确权就不能从根本上解决农村土地制度的所有问题，更不能解决农村土地权利被侵害的现状。那么，在

3、现阶段，农村土地确权的内容应该有哪些呢？　　首先要确认国有土地所有权的平等性，从而实现党的十七届三中全会提出的“同地、同权、同价，建立城乡统一的土地市场”的改革目标。长期以来，有一种错误的观念指导着我们的实践。该观念认为国家所有权高于农村集体所有权。尽管我国宪法明确规定这两种基于社会主义公有制基础上的所有权都会得到法律的同等保护。但是宪法的这一原则在其他法律中并没有得到切实的贯彻。其中最典型的是基于《土地管理法》设置的征地制度。在这种制度中，国有土地所有权和农村集体土地使用权处于完全不平等的地位。农村集体所有的土地无论属性如何都不能

4、进入土地市场进行交易。其结果就是大量的农村土地以非常低廉的价格被收归国有，然后由政府以高出征地价格许多倍的价格出售，这种行为严重的侵害了农民的利益，进一步拉大了城乡差距，引发了众多的社会问题。在我国大力推进城镇化的当下，如果我们不能从思想观念到制度设计层面确认国家所有权与农村集体所有权的平权问题，城镇化就会变成一场更疯狂的征地活动，所谓人的城镇化目标根本不可能实现。所以，为保证当下确权工作具有实际意义，就必须勇于改革，在改变观念的基础上修改与我国宪法相悖的各种土地法律制度。从而使党的十七届三中全会设定的“同地、同权、同价，建立统一的

5、城乡土地市场”的改革目标得到实现。　　其次，确权应当明确农村土地集体所有权的主题。长期以来，我国农村集体土地使用权的主体是不明确的。《土地管理法》规定农村集体土地使用权的主体是农村集体经济组织。但是农村改革以来，农村集体经济组织具有不确定性。这就使得权利主体也具有不确定性。农村普遍存在的侵害农村集体土地使用权的现象与土地使用权主体的不明确有着直接的联系。所以，目前开展的确权工作的内容之一就是从法律上明确农村集体所有权的主体。只有主体明确，才能真正实现对权利的有力保障。　　再其次，确权应当明确土地承包经营权的性质与权能。土地承包经营权

6、自设立以来，关于土地承包经营权的财产属性是一个没有得到清晰解决的问题，从现行的各项关于承包经营权的制度设计中观察，土地承包经营权更多的是指经营者对土地的使用权，而土地承包经营权的财产属性没有得到体现。这导致土地承包经营权的权能极不完整。其结果是土地流转不能实现，土地的功能不能充分发挥，农民的财产性收入无法实现。所以，确权就是要确认土地承包经营权的财产属性，明确土地承包经营权是是经营者的一项财产权利，在这种财产权的基础上能衍生出诸如流转权，抵押权，租赁权等权利，这样就使得承包经营权的权能实现完整。在此基础上，土地流转才能顺畅，土地这一

7、生产要素的合理配置才能实现，农民通过土地的流转实现财产性收入才能成为可能，同时，土地的各种功能才能充分发挥。另外，在明确土地承包经营权的财产属性和各项权能的基础上，还必须明确各种土地流转的途径和程序。当我们确认土地承包经营权是一种财产权利后，能否构建有效的土地流转途径和合理的流转程序直接关系到这种财产权能否实现，也关系到农民财产性收入能否实现。由于农村土地的类型主要有农业用地，建设用地和农民的宅基地。各类土地的用途不同，流转的途径和程序也应不同。所以为保障各类土地顺畅流转，就应当从制度设计上明确各类土地的流转途径和程序。这个问题在大

8、力推进城镇化建设和建设现代农业的背景下具有更为重大的现实意义。因为无论是城镇化还是建设现代农业都会涉及到土地的大量流转。如果不能明确推动流转的途径和程序不仅不能加快城镇化的发展和建设现代农业的进程，农民权益的维护也不能实现，人的城镇化