土地确权实践中存在的问题及优化路径

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1、内部资料领导参阅第16期（总第263期）许昌市科学技术情报研究所　二Ｏ一五年八月二十五日　土地确权实践中存在的问题及优化路径徐江9我国家庭联产承包在一段时间内促进了农业的发展，但其弊端也开始凸显，小规模小户农业已不能满足农业现代化的基本要求。要实现农业现代化，实现农业生产的专业化、规模化，必须将土地使用权集中，而这需要改变当前家庭联产承包的基本农业生产方式和土地政策。土地确权即基于这些现实应运而生，通过确权保障农户农村土地的基本权益，然后实现使用权的集中，这是农业现代化关键的第一步。但农村土地确权涉及面非常广，涉及的各种

2、利益关系非常复杂，要顺利而安全地落实土地确权工作，各个实施部门都必将承担巨大的压力，也必须解决好各种问题。一、我国土地确权实践存在的问题与原因分析1.政府对政策、制度的完善能力较弱，上下执行能力及公信力较弱目前我国很多土地确权试点区域的成绩被放大，政策形成的内在矛盾并没有解决，许多权利意识较强的农户已经开始上访或者进入司法程序。按照政策意见，区域土地确权要尊重历史，面对现实，充分考虑农民群众的意见，但在农村一个村组的会议都会发生争执五六个小时而无果的现象，更何况一个镇及县。一些研究人员在进行土地确权调研中发现．很多县域的

3、政策无法良好地适合到各个村，如有的村即使按照投票进行选择何种确权方式,最终的结果也会被少数人干预，导致投票结果无法实施，土地确权执行人员对这些人做了大量的思想工作也无果。92007年我国政府执行力问题首次被写进《政府工作报告》。政府执行力贯穿于政府的所有公务活动中，但首先表现在对新制度、新政策的推进能力，表现在政府行政效率和效益的情况。相对一般的政策，土地确权的工作范围大、内容多、利益纠葛和矛盾多，政府的执行力尤为重要。在我国土地确权试点过程中，许多县域的工作基本无进展。一些领导干部以各种问题复杂为由进行解脱。实际上，政

4、府执行力弱具体要表现在多个方面：一是政府工作人员没有能力执行，这在基层政府也非常普遍，目前许多基层政府人员年龄老化，思想僵化，工作方法不创新，无法高效完成工作。二是政府工作人员不想劳心劳力地执行．这是许多基层政府的弊病，主要表现在人素质、能力有大幅度提高，但许多人在岗不作为，态度懒散。三是政府工作人员拒不执行，如四川一个镇的镇政府拒不执行土地确权的有关规定。实际上，政府执行力还表现在上下政府的协同能力，即下级政府对上级政府政策的重视程度，以及上级政府对下级政府能力的掌握度。政府公信力是政府的影响力和号召力，其直接影响政府

5、的执行能力，也是政府执政能力的重要表现。2011年7月，国务院常务会议明确提出，要做好土地确权工作，必须保障政府公信力。只有农民相信政府的宣传，相信政府未来的政策和制度，相信政府不偏私、不违规，能公正地处理土地确权问题，相信政府对保护农户的应得权益以及会对农户未来的生活会给予妥善地安排，才能顺利地做好土地确权工作。但目前来说，农户对土地确权后政府宣传的土地流转收益信任度不高。据调查显示，许多试点区域农户的收益来自于两个方面：一是土地流转的相关收益：二是在县内打工收益。根据试点区域的新闻显示，所有试点区域农户家庭年收益相对

6、土地流转前要高出1万多元。如广东省山区农业大县阳山县在2013年7月开始试点后2013年底完成试点,2014年部分户土地进行流转后收益显著提高。这说明土地确权后确实能够为农户带来收益。但在宣传时大部分农户对于政府的宣传和政策抱怀疑态度，不支持政府工作的推进，这导致部分地方政府对土地确权工作推进缓慢。2．政策制度衔接性不足，不够规范和系统，存在区域性差异9政策制度衔接性不足是影响我国政策、制度推进的重要问题。政策制度的衔接性是指，无论在长期还是短期，政策和制度的变化是连续的，有过渡的。而不是突变的，人民无法接受的。在我国土

7、地确权试点就出现政策性矛盾，如湖北有一个农户，在1996年购买了村土地800余亩进行养殖生产，政府手续也齐全，但由于当时地价很低，也没有规定使用年限，因此农户认为该土地应该永远归其所有。但现在进行土地确权，无论是村还是执行人员均认为该地的权利应该归村集体所有。这便是过去政策与当前政策的衔接性问题。我国政策的衔接性问题还表现在政策、制度的稳定性上。实际上如果政策、制度不稳定，并且时常变化，群众对政策的信任度会降低。政策制度的衔接性是政策制度在时间上的科学性，而政策制度的系统性和规范性是对于同一个时间来说政策和制度的完善程度

8、和科学程度。这是我国很多政策出台所面临的重要问题。无论是土地确权政策也好，还是其他政策制度实施也好，其需要相关政策和制度以及基础设施的配套。对于土地确权的相关行为而言，需要多个部门协作完成，如国土部、住建部、农业局等，每个部门需要制定相关的实施政策、制度和程序，并且这些部门的制度应该协调，而不是冲突的。系统性还要求政