国有资产监管和运营有效形式的探索

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1、国有资产监管和运营有效形式的探索[摘要]国有资产监督管理和运营存在许多问题。其监管体系经过一系列的改革，虽然有了长足的进步，但仍然没有一套完全行之有效的解决方案。本文就如何有效监管和运营国有资产进行一些有益的探索。　　[关键词]国有资产；监督管理；运营　　　　　　目前我国国有资产达1l万亿元，国有企业9000多家，规模之庞大，数量之众多，要管好几乎是不可能的，就连国资监管和运营走在全国前列的上海，其资产收益率也只有4．5％，低于混合所有制企业的8％和银行5．18％的贷款利率。因此国资应该收缩战线，加强监管，探索有效的运营形式。　　　　一、国有资产监管和运营的现状及矛盾　　　　

2、国有资产的主要载体是国有企业，国企经过一系列改革，先是由过去的直接经营改为放活，由其自主经营，继而实行放权让利，拨改贷和贷改投，以致最终实行股份制改造和“抓大放小”的方针。其目的是促使企业成为真正独立的经营组织，这种管理模式也使对企业使用的国有资产的管理一分为二。一方面，使企业本身承担了保值增值的责任，成为既具有社会生产者职能又承担国有资产经营职能的双重企业；另一方面，也使政府具有两方面的职能：一是社会管理职能，二是经营国有资产的职能。政府的双重职能引发了一系列矛盾，2003年3月10日，十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定组建国有资产监督管理委员会(以下简称“国

3、资委”)，4月国资委挂牌成立，6月4日，国务院公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。但是国资委的成立并不意味着国有经济的改革已经大功告成，因为国资委本身也存在着很多问题。国资委的职能定位存在冲突，根据中央对国资委的“三定”方案，把国资委定位为资产出资人，而放弃了以往的公共管理职能。这意味着国资委应当是一家“大企业”或“大公司”，而不是政府机构，既然国资委是一个类似公司的单位，那么企业的终极所有权便是国资委。国资委的组织构架表明，政府以《公司法》为依据，委托国资委行使所有者职能。这就是说，对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人，扮演老板的角色。国资委具

4、有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系当中。国资委既是规则的制定者，也是规则的执行者；既是出资人，又是代表国家对自己投资企业的监管人。这样的制度设计虽然可以避免多头管理的弊端，但仍没有摆脱中国长期形成的政企不分、经营者与管理者合二为一的局面。　　因此，目前这种情况导致了许多矛盾。(1)出资人缺位与越位并存。政府直接管理与经营国有资产，却无法行使产权及相关权利。在现行体制下，政府及其部门负有管理与经营国有资产，实现保值增值之责，而它所管理的经营性资产却固化于国企之中，这就要求国企具有自己的代表。随着改革的深入，企业已成为独立的市场主体，政府对企业的控制力大大弱化。在企业决策时，

5、出资人往往缺位。另外，企业隶属于行政，政府有时又越位干预企业的生产经营。(2)内部人控制与外部干预过多并存。政企形式上的分离中，政府对经营者缺乏有效的监督和激励机制，没有对他们形成有效的制度约束，由此产生企业经营人员获得了对企业强有力的控制即所谓的内部人控制现象。另外，在管理层面所有者及其产权代表功能被多个政府部门分解，形成管财的不管人、管人的不管事、管事的没有权，这种“五龙治水”的权利分割使企业受多头控制和干预，无所适从，但没有一个部门真正对国有资产保值增值负完全责任。(3)监管体系并没有真正形成。一是部分监管与被监管主体被忽略；二是监督主体缺乏积极性和监督手段，造成监督不

6、力，使产权不受约束与放权不到位同时并存。　　　　二、国有资产监管和运营无效的症结剖析　　　　改革开放以来，中国社会的经济模式已发生根本性的改变，但国企甚至包括已经股份化乃至上市但国家仍控股的企业在其官营的本质上基本上没发生什么实质上的改变。这是因为：第一，官营必然导致政企不分。在官营形式下企业在名义上是独立的但实际上是政府的附庸，企业经营者不能不按照行政的模式和要求来治理企业和处理其与方方面面的关系。第二，官营无法产权清晰。行政官员属下有一大批国有企业，他们不以个别企业的盈亏计输赢，超越个别企业的利益对所属资源不断进行重组整合，是他们在自己管辖范围内谋取整体利益最大化的合理经

7、济行为。但这样做的后果就会使现有企业的财产所有权不可能得到尊重和保护。除此之外，他们还需要对非营利性的社会发展目标与营利性的经济目标进行调和。这种情况下的企业改革，其产权关系只能是剪不断理还乱。第三，官营做不到权责明确。正如批评者所指出，官员不是资本所有者用利益关系约束的代表和经济责任人，不能对其所作的决策承担风险。对于企业经营者来说，在官营体制中他们的权力有限，调来换去频繁，责任就更难明确。这种权责不清的情况，实际上反映了行政官员和企业家本来适用于不同的约束原则，硬让两者错位必然造成权利和责任的背离和