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1、我国地方终身教育立法的经验和热点及国家立法借鉴 以立法促进终身教育的发展是许多国家(地区)建设学习型社会的重要举措.比较有代表性的法律有:美国《终身学习法》(1976年),日本《终身学习振兴法》(1990年,2002年修订),韩国的《终身教育法》(1999年),我国台湾地区《终身学习法》(2002年). 虽然这些法律各有优缺点,但法律的保障,对发展终身教育、促进终身学习、提高人的素质、促进全面作用重要.在世界各国(地区)纷纷制定专门的终身教育、终身学习或成人教育法时,我国国家层面并没有一部专门的终身教育法.在党的十六大、十七大、十八
2、大报告连续提出建设学习型社会的重要背景下,制订终身教育法成为学界和政府关注的焦点. 我国虽然没有制订终身教育法律,但福建、上海、太原分别制订了地方终身教育法规,如2005年,福建省通过了《福建省终身教育促进条例》,成为我国大陆地区首部终身教育地方法规;2011年,上海市通过了《上海市终身教育促进条例》;2012年,山西省通过了《太原市终身教育促进条例》.这三部法律是目前我国大陆仅有的终身教育法规,研究比较这三部法规,解析终身教育立法的重点和难点,可以为国家立法提供有益借鉴. 一、三地终身教育条例重点比较 福建省的终身教育条例共22
3、条,上海和太原各35条,涉及内容比较丰富,如终身教育促进的范围,终身教育管理体制和职能的构建,终身教育热点问题的界定,如学分银行、开放大学,终身教育发展条件的保障和法律责任的落实等.本文立足于立法实务,从我国大陆地方终身教育立法的经验和热点着手,探讨国家立法可吸收的内容,具体包括以下十个方面. (一)关于终身教育的定义 终身教育立法首先要对终身教育进行定义,才能明确立法主体、立法对象、实施机构等的职责和义务. 联合国教科文组织(1996:223)在《学会生存---教育世界的今天和明天》中对终身教育定义如下:终身这个概念包括教育的一
4、切方面,包括其中的每一件事情.整体大于其部分的总和.世界上没有一个非终身的而又分割开来的'永恒'的教育部分.换言之,终身教育并不是一个教育体系,而是建立一个体系的全面组织所根据的原则,而这个原则又是贯穿在这个体系的每个部分的发展过程之中的.但具体的立法实践需要有明确的立法对象. 为此,三个地区不约而同地选择较为特殊的定义,强调学校教育外的活动.但在定义方法上,福建和上海采用排除法,太原选择列举法.从立法后的反映来看,排除法使涵盖的内容更广泛,但鲜明地将终身教育与国民教育对立,易引起争议.列举法没有直接排除国民教育,但列
5、举内容主要是继续教育工作,且易造成列举不全(见表一). 在三地立法过程中,定义问题是学术界、人大代表、终身教育工普遍争议的.立法部门意识到终身教育体系应当以现代国民教育体系为基础,包含从婴儿到老年的所有教育.但组成国民教育体系的学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育的政策、制度比较健全,且绝大多数已制定相应的法律法规,而涉及其它各类教育培训的政策、制度则比较薄弱,缺失相应的法律法规.因此,地方立法立足于现有法律法规未能涉及或未能完善的教育形式(上海市教育委员会政策法规处,2013:53).其指导思想是从终身教育工作实际出发,
6、解决急需破解的瓶颈问题,着力于学校后教育,不求面面俱到(上海市教育委员会政策法规处,2013:51). 事实上,立法中遇到的定义难题,也源于我国教育法律体系一直以学校教育为主的影响.如果基于终身教育是包括各级各类教育的大教育概念进行立法,那就等于在现行的《教育法》之外再立一部《教育法》.这样,不如按照终身教育的理念和范畴修订现行《教育法》.但如果基于非国民教育系列的小教育概念进行终身教育立法,则会带来立法概念不清的问题(杨晨,2009).但这一问题并不是终身教育立法才导致的问题,我国《教育法》既有教育基本法的性质,又包含学校教育法的大
7、量内容,难免有把学校教育等同于全部教育的嫌疑(李赐平,2008).正因为我国《教育法》有比较明显的学校教育色彩,所以再立一部终身教育法,客观上可以弥补其中的不足.尽管如此,作为一部严肃的法律,应当有法理的界定,在学术定义和实践需求中进行综合.因此,立法中可以对终身教育作科学界定,以指导整个终身教育体系的构建,而在立法对象和目标上可以有所特指. (二)关于终身教育的任务 终身教育实践要解决的问题很多,因对象、性质的差异,各种各样的教育或培训在条例中均有提及. 福建、上海、太原三地立法的主要内容见表二: 由表二可知,三地虽然对终身教
8、育定义的理解存在差异,但对终身教育工作重心却有共同的认识,即重点放在成人教育、继续教育上,范围涉及近年经常提及的各类成人教育与培训. 与福建相比,上海和太原还涉及成人学历教育和家庭教育,但各自的侧重点又有
