中国信访制度在法治背景下的困境与出路

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1、中国信访制度在法治背景下的困境与出路【内容提要】目前学术界和司法实践中对信访制度存有废除我国现行信访制度和建设具有中国特色的信访制度的不同观点。本文认为信访制度作为一种权利救济制度和矛盾与纠纷的解决机制，势必有其存在的合理性与现实性，虽然现行信访制度还存在一些结构性的缺陷，但只要找出一条适合我国政治体制和国情的信访制度的出路，也是具有一定的可行性的。故本文建议应完善现行信访制度的立法，主张对现行信访制度进行改革并设想构建具有中国特色的信访制度体系，从而规范信访行为，发挥信访制度在构建法治社会和和谐社会中的作用。　　【关键词】信访信访

2、制度法治和谐社会信访制度改革引言　　信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家、经济文化、社会事务和维护自身合法权益的重要形式。　　自信访制度创立之初，信访成了连结党和政府与人民群众的桥梁和纽带。在一定的历史时期，起到了调整社会利益格局、缓和社会内部矛盾的作用。但是随着改革的深入，人民法制观念的增强，一些深层次的潜在的内部矛盾被逐渐被激发，社会纠纷明显上升，突出表现为信访案件的急剧增加。在不断增加的群体上访和个体上访的推动下，国内引发了持续上升的“信访洪峰”。信访也因此成为各党政机关

3、及有关行政机关的职能部门最敏感、最重要的问题。在我国民众迫切要求改革信访制度，完善信访立法的呼声下，我们不禁要问，现行信访制度是否已走到尽头？信访制度是否与法治精神相违背？有没有必要对我国现行的信访制度进行改革？该从哪些方面进行改革？信访制度该何去何从？本文试图从这些方面进行一些探讨。一、我国信访制度概述　　（一）信访的概念、特征及定位　　信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从这一定义我们

4、可以看出，信访是一种行政性的补充救济制度。笔者认为，信访是指公民、法人或者其他组织（行政相对人）的合法权益（私权利）在受到不法侵害而得不到司法救济的情况下，通过写信、走访等方式依法向行政主体寻求公共权力的救济以及行政相对人对政府公共权力之行使所采取的合理合法的监督的行为的活动。　　信访活动作为公民向行政主体表述其意愿的一种活动，是人们社会政治生活中的一部分。在社会主义这一制度的框架下，信访活动的本质是人民群众依法参与国家事务管理、社会事务管理的一种政治行为，即人民群众参政议政。依此属性，其特征表现为：　　（1）信访活动基础的广泛性与

5、群众性。信访活动既是公民社会事务管理的途径，其必然表现为一定的群众参与性。而信访活动的广泛性表现为历史广泛性、地域的广泛性、内容的广泛性。　　（2）信访活动的合法性。无理、无序、非法的信访活动将受到法律的严厉制裁。唯有依法进行的信访活动才会受到法律的保护，从而达到信访的法律效果。　　（3）信访内容的政治性与民主性。信访的主要内容是：①参与国事，建言献策；②反映情况，提供信息；③揭发、控告、批评、检举国家和社会组织的管理中的违法违纪人员；④生活窘迫的群众，要求排忧解难；⑤民事和行政诉讼；⑥对个人不公平遭遇的申诉。　　对于信访的定位问题

6、，实质是信访的法律性质的定位问题。因此要明确信访的定位，首先必须澄清信访的法律性质。笔者结合信访活动和内容的特殊性，认为信访具备以下性质：　　（1）信访的行政法律性。信访活动是行政相对人与行政主体之间基于行政相对人信访事项的提起而形成的，双方之间存在一定的行政法律关系。　　（2）信访的独立性。信访是一门独立的法律部门。信访作为一种特殊的权利救济制度，区别于其他部门法而独立存在。　　（3）信访的行政补充性。信访是作为特殊的行政救济制度而存在的，具有一定的准司法性。自《行政诉讼法》和《行政复议法》出台后，信访制度充当着补充前两者的角色。

7、但信访制度与行政诉讼、行政复议相比较，信访制度仍具有相对的优势。　　因此信访的法律性质是公民寻求公共权力救济以及公民对公共权力之行使所采取的合理合法的监督。　　（二）信访的历史溯源及演进　　信访活动，古已有之。不同的社会形态里，信访活动内容、方式的变革，都与统治集团的需要相联系，并受其制约，以作用于当时的社会发展。　　1、中国古代的信访活动。据《大戴记?保傅》、《淮南子?主术篇》等古籍记载，尧在位时，于庭前设“进善旌”，听取天下百姓的建议，后又立“诽谤之木”，“使天下得攻其过”；舜“置敢谏之鼓”，“使天下得尽其言”。舜时，还首置龙为

8、纳言。进善旌，诽谤木、敢谏之鼓是中国信访制度的源头，纳言也可谓中国最早的信访官职。　　随后，在西周时期周王朝设立了路鼓和肺石制度。秦汉时期的公车司法与诣阙上书、魏晋的登闻鼓与华表木、南北朝的谏鼓谤木与邀车驾，以及清代的叩阍制度。　　由