建构以规划实施管理为核心的可用规划机制

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1、建构以规划实施管理为核心的可用规划机制【摘要】高度城市化对规划的“可用”性提出更高的要求，深圳以法定图则为核心的法定规划体系面临平衡复杂利益主体要求与兼顾公平效率等诸多挑战，本文结合现阶段深圳出现的新的规划编制类型的实践探索，提出应在加强实施型规划编制的探索基础上，以规划实施管理为核心，努力为法定规划的编制与修订搭建一个包括政策、技术多方面的机制框架，从而保障规划实施管理的有效进行。【关键词】法定图则、规划类型、动态机制、实施管理中图分类号：TU984文献标识码：A1、高度城市化对可用规划提出更高要求1.1政府层面要求规划

2、编制更具可操作性11深圳改革开放三十年，在社会经济、城市建设等各方面取得巨大成就的同时，也最先遇到转型发展的瓶颈问题，城市发展面临诸多困难和挑战，从当前情况看，深圳的建设用地利用已接近极限，过去30年的增量空间发展模式将不可持续，城市将在存量空间模式下探索以取得进一步的发展，因此，高度城市化下，在政府层面一方面加强推动城市更新与土地整备谋求城市发展，另一方面则是对规划管理提出更高的要求以应对空间资源紧约束的情况，这种要求表现其一为部门职能的整合，其二表现在对规划编制要求更具可实施性。2009年深圳政府机构改革之后，深圳市规

3、划和国土资源委员会正式成立，这意味着从市政府层面已经高度关注如何更好处理规划管理和土地管理的关系，如何通过发挥机构整合的合力从行政管理职能上支持促进城市的进一步发展。部门职能整合之后，城市规划的编制过程更加注重与土地政策、土地规划的结合，确保规划编制成果能符合土地政策的要求。另外，在规划编制上，市政府要求城市规划的编制需要与相关职能部门的主体规划协调，以确保规划具备可实施性。这在近年成立的龙华新区和大鹏新区的新区综合规划编制中得到充分体现，其更强调城市规划的内容与发改部门的国民经济与社会发展规划、与土地部门的土地利用总体规

4、划充分对接，以保证在产业布局、重大项目、土地指标等方面取得一致。1.2精细化管理要求规划编制更好协调多方利益主体11深圳日益紧缺的土地资源供给，迫使管理基础由新增土地利用向存量土地利用转变，而随着物权法出台、土地管理法修订、城乡规划法的颁布以及行政许可法的实施等，随着公民维权意识与公众参与要求的提高，进一步要求管理职能部门具备高质量服务与精细化管理，以协调多方利益主体，保障公共利益。在1998年颁布施行的《深圳市城市规划条例》中，法定图则作为“两证一书”核发的主要依据，是体系的核心环节，在成为调解社会利益主要手段的同时，也

5、成为精细化管理的核心环节。目前法定图则的编制或修订除了按照既有的公示程序广泛征求社会各界的意见外，在规划方案编制过程中，更加需要兼顾相关利益主体诉求，如原村集体或原有权利人的意愿，方案的形成是要求在与相关权利主体充分协商，取得共识的基础上形成。随着管理手段进一步向加强调利益调整的转变，规划编制关注的重点也出现转变。利益的协调逐步转变为以土地问题为核心的协调，如企业完善手续的闲置用地的处理、未完善手续但被外单位租用用地的收回、原村民用地的征地拆迁评估等，同时其它开发主体的意愿，在这样的背景下，规划的编制承担一个协调平台的作用

6、，规划编制实质上成为一个强调社会各方参与城市发展规划、决策和实施全过程的多方协商和利益协调机制，通过强化规划编制过程与政府部门、产权主体、潜在开发主体、公众之间的协商与沟通，以协商谈判的方式发挥推动规划的编制与实施。2、以法定图则为核心的法定规划面临可用规划的挑战2.1图则法定编制及调整程序出现效益延后性11法定图则在深圳目前的规划体系中是作为行政许可的唯一依据，为保证法定图则编制的科学合理性，法定图则在规划主管部门内部的编制审查到报批需要一个相对比较长的周期。在1998年《深圳市城规划条例》制定出台的同时，深圳规划主管部

7、门以规范文件形式指导法定图则编制，并形成了严密的编制程序，其中，法定图则的编制在规划主管部门系统内包括十几个环节。这里面比较关键的是草案公示前后的委技术会议审查以及报图则委员会审批。在法定图则草案公示前，需要经过规划主管部门内部严格审查后才决定是否公示，而公示阶段处理复杂的各种问题后，需要再报技术会议审查以确定是否报图则委审批。而根据《深圳市城规划条例》成立的图则委包括十五名委员，法定图则通过审批必须获得参加会议人数的三分之二以上多数通过。在这几个环节因为各方利益协调的考虑，法定图则草案未获得通过而需要重新修改规划方案再按

8、报批程序重新审查的情况经常发生。11可以说，法定图则严格的编制审批程序对规划编制的质量有着重要的意义，但由于法定图则从编制到完成审批最终公告往往需要一个比较长的周期，而市场化下的快速城市化存在较多的不确定性，一旦市场出现新的变化要求，通过审批具备行政依据的法定图则往往又面临修订或修编的局面。另一方面，法