基于城乡互动的农村宅基地使用权流转制度构想

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1、基于城乡互动的农村宅基地使用权流转制度构想内容摘要：以促进城乡互动为目标，通过分析我国农村宅基地使用权流转的制度前提和制度设计的侧重点，认为农村宅基地使用权流转制度的设计应致力于构建城乡之间的良性互动关系，基于宅基地有偿使用原则构建宅基地流转市场，并制定流转规程和有利于加快乡村发展的流转收益分配机制，促进农村宅基地使用权规范、健康、有序流转。关键词：宅基地使用权流转城乡互动制度构想引言14城乡互动是通过市场机制，使资源、资金、技术和信息等社会经济要素在城乡空间的双向流动与优化配置。它是统筹城乡发展的路径，是实现城乡

2、一体化的过程（范海燕等，2005）。目前，农村大量劳动力向城市流动和聚集，而城市居民则通过下乡创业或者休假疗养等方式向农村流动，表明我国的城乡互动水平在不断提高。2014年中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（即2014年“中央一号文件”）也明确提出“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。但我国现有的城乡二元分割的宅基地制度（即农村宅基地不能在城乡居民之间自由流转），却阻碍了城乡互动发展的历史进程。

3、首先，进城务工的农村劳动力大多没有能力购买城市的商品房，也没有资格享受城市的保障性住房，难以真正融入到城市中去。其次，虽然经济发达地区农村宅基地使用权流转的私下交易活动已经相当活跃，但是按照我国现行的法律规定，这种交易不受法律保护（吕军书等，2013）。可见，进行农村宅基地使用权流转的制度设计已是迫在眉睫的问题。本文试图以促进城乡互动为目标，提出农村宅基地使用权流转的制度构想。农村宅基地使用权流转的制度前提农村宅基地制度作为农村的基本制度之一，它只是城乡二元分割结构的一方面。从目前我国农村宅基地的功能来看，它是农村

4、社会保障的一部分，并且与现有的户籍制度密切相关。因此农村宅基地使用权基于城乡互动的目的在城乡居民之间的自由流转必须具备一定的制度前提，具体来说包括以下几个方面。（一）城乡社会保障体系的一体化14根据人力资源与社会保障部统计，2013年全国农民工总量达到2.69亿人。这其中绝大多数人是“离土不离乡”，因为很多农民工基本技能水平低，难以找到收入比较高且稳定的工作，而城市的房价又比较高，他们大多买不起城市的商品房，但也没有资格获得城市的保障性住房，所以他们一般只能租住在面积狭小、环境条件比较差的出租房里。由于农村居民并没

5、有建立与城镇相同的社会保障体系，承担农村居民社会保障功能的依然是农村的宅基地和承包地，所以进入城市的农村居民如果不打工挣钱，就没有任何的生活来源，在城市居住期间的医疗、教育等更是无从谈起。由于住房消费和生存的压力，使得这些家庭的老人和小孩一般都只能留守在农村，流入城市的劳动力资源也不会离土又离乡。因此，尽管大量的农村劳动力受城市经济发展的吸引，作为劳动力资源流入了城市，每年的绝大部分时间都居住在城市，但是他们却不能或者难以成为真正的城市居民，他们在家乡保留和闲置的农村宅基地和住房也不能成为宅基地流转市场的有效供给。

6、因此只有建立城乡统一的社会保障制度，农村劳动力向城市的流动和聚集才具有稳定性，才有可能形成农村宅基地和住房的供给主体，并可免除农村居民因一时的困难将宅基地转让出去导致居无定所或流离失所的情况发生。（二）现有二元化户籍制度的破除14我国目前的社会保障制度是与户籍制度紧密联系在一起的，进城农民工及其家人要享受城市社会保障的待遇，必须在户籍上转变为城市居民。2014年“中央一号文件”提出“积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。事实上，早在2004年

7、，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》就明确要求改革大中城市户籍制度，放宽农民进城就业和定居的条件。有些大中城市推出过购买商品房可获得城市户籍的政策，但是这种政策对于绝大多数没有一技之长、收入水平比较低的进城农民工来说形同虚设，按照这样的标准他们可能永远也不能成为城市居民。而农村的宅基地和承包地的分配也是以户籍为依据，城市居民要下乡创业、谋生或是纯粹的享受乡村的生活方式，也必须转为农村户口才能在农村享有一席之地。曾经江西新余和云南昆明都出现过数百名大学生集体申请去农村创业而向公安局递交“非转农”的户籍

8、变动申请（章波等，2006）。因此，必须破除现有的户籍制度，使城乡人口有步骤的自由流动，才有可能形成农村宅基地使用权自由流转的有效供给和有效需求。（三）农村土地承包经营权流转制度的完善14与目前的农村宅基地制度一起共同确保农民的基本生存权利的还有农村土地的基本经营制度。2014年“中央一号文件”还明确提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严