政府审计功能：理论框架和例证分析

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1、政府审计功能：理论框架和例证分析政府审计功能：理论框架和例证分析一、引言　　审计职能是指审计的内在功能，所以，现实中对审计的功能和职能常常不做严格的区分（《中国特色社会主义审计理论研究》课题组，2013）①。审计功能涉及的主要问题是审计能干什么。政府审计功能就是政府审计究竟能干什么，从理论上搞清楚这个问题，对于政府审计制度构建和实践，都具有重要的意义。　　不少关，目的是实现审计的惩罚和防范价值，体现的是审计的终极目标，也就是抑制代理问题和次优问题。　　就不同的审计主题来说，无论何种审计主题与既定标准相违背，都可以进行纠正和处理处罚。对于虚假财务信息、虚假非财务信息、违规行为、缺陷行

2、为、违规制度、缺陷制度，首先是纠正，其次是对责任者进行处理处罚。所以，各种审计主题都可以进行监督。　　以上所述各种审计主题的鉴证、评价和监督，归纳起来如表1所示。　　（二）政府审计现实功能　　政府审计固有功能涉及的是政府审计可能的功能，只有这种可能性变成现实之后，政府审计的固有功能才变为现实功能。所谓政府审计现实功能，是一定的时空条件下得到实现的固有功能。　　一般来说，政府审计现实功能受到三方面因素的制约（见图1），首先是政府审计固有功能，现实功能是固有功能的实现，固有功能中没有的功能，现实功能中也不会出现。现实生活中，政府审计机关可能做了一些固有功能中没有的工作，这是审计机关做了

3、审计之外的工作，不宜理解为政府审计功能的扩展。　　在固有功能的基础上，现实功能主要受到两方面因素的制约，一是审计需求，二是审计供给。　　从审计需求来说，政府审计的鉴证、评价和监督功能类似于一个可供选择的菜谱，委托人可以从这个菜谱中点菜，表1所示的12种组，就是一个完整的菜谱，委托人可以从中选择。委托人选择何种组合，该组合的审计功能就成为有效需求。不同的委托人有不同的需求，同一委托人在不同时期可能有不同的需求，从而出现委托人对政府审计功能需求出现差异化。问题是，为什么委托人的审计功能需求会不同？这是个大话题，限于本文的主题，这里做一简要分析。总体来说，委托人对审计功能需求不同的主要原

4、因是国家治理构造不同，由于这种不同，从两方面影响委托人的审计需求。第一，影响委托人审计主题需求。前已述及，审计主题包括财务信息、非财务信息、制度和行为这四类，在不同的国家治理构造中，委托人对上述四类主题的需求程度不同。当国家治理构造较为粗糙时，行为不合规、行为不合理、制度有缺陷就较容易发生，此时，对行为审计、制度审计的需求就较为强烈；当国家治理较为健全时，行为不合规难以发生，行为不合理、制度有缺陷也相对较少，在这种情形下，财务信息审计、非财务信息审计的需求就成为主要的审计需求。所以，国家治理构造的健全程度会影响委托人的审计主题需求，进而影响审计功能需求。第二，国家治理构造还会影响审

5、计权力配置，进而影响委托人对审计机关的鉴证、评价和监督的需求。一般来说，鉴证是评价和监督的基础，所以，鉴证功能是政府审计机关的基本功能，与这种功能相对应的审计调查权都会配置给审计机关，所以，鉴证功能都会成为现实功能。然而，委托人是否需要审计机关在鉴证的基础上进行评价，或者更进一步，在鉴证的基础上进行纠正并对责任者进行处理处罚，不同国家或者同一国家在不同时期可能出现差异，这种差异的主要原因是国家治理构造不同，在一些情形下，可能将评价、纠正、处理处罚的权力配置给审计机关；在另外一些情形下，可能没有这种配置。这就形成了不同类型的审计权力配置，进而形成不同的审计功能需求。当然，国家治理构造

6、为什么不同？政府审计权配置为什么不同？这些都是很有意义的大话题，限于本文的主题，这里不进行讨论。　　政府审计委托人的需求是制约政府审计固有功能成为现实功能的一类因素，另一类因素是审计机关的供给能力。前已述及，政府审计固有功能包括鉴证、评价和监督，然而，要实现这些功能，审计机关必须具备一定的审计能力，如果没有相应的审计能力，则固有功能只是可能的功能，不会成为现实的功能。前已述及，审计主题包括财务信息、非财务信息、制度和行为这四类，不同类型的主题，要求的审计能力有较大的差距。一般来说，传统意义上的审计能力，主要是财务信息审计能力，而其他三类审计主题的审计功能相对还没有成熟的模式。如果委

7、托人对审计主题的需求与审计机关所具备的审计能力不一致，则委托人的需求难以成为现实。表2从逻辑上列出了委托人需求和审计机关供给能力之间的配置情况，从该表看来，审计供给与审计需求不匹配是很容易发生的。当然，从长期来说，审计机关应该按委托人的需求来建立其核心审计能力。同时，还可能考虑审计业务外包来弥补其审计供给能力。四、我国政府审计功能定位分析　　本文以上建立了一个政府审计功能的理论框架，下面用这个框架来解释我国政府功能定位，以一定程度上验证这个理论框架。　　我国政府审计功