公共财政视角下社会救助体系的完善研究

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1、公共财政视角下社会救助体系的完善研究1社会救助与公共财政的关系　　所谓社会救助，是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策。而公共财政是指政府基于市场失灵、信息不对称等现象为实现其职能，满足公共需要，凭借国家政治权力强制地、无偿地参与社会产品或国民收入分配而形成的分配关系。社会救助作为国家和社会对公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，按照法定的程序提供款物接济和服务，以保障其生活得到基本保障的制度和政策，常被视为政府的义务。而实施有效的社会救助，最关键的是资金保

2、障。公共财政作为资金的主体，始终在社会救助领域居于不可替代的主导地位。　　根据公共经济学理论，对贫困人群和社会弱势群体提供基本救助性质的公共产品，最优的制度安排是拥有公共权力的政府凭借公共资源（国家税收）来组织实施。社会救助本质上是一种以政府为主体的再分配机制，一般以收入单向转移的方式对低收入群体实施货币性补贴。虽然政府在救助城乡困难群体基本生活上已经不断加大财政投入力度，但现实中还存在许多问题，在一定程度上成为制约解决中国贫困问题的资金瓶颈。因此，有必要理清社会救助与公共财政的内在关系，研究社会救助体系中存在的

3、财政性问题并探求改革与完善的思路。　　2社会救助体系中的财政问题分析　　2.1绝对量比较　　２０世纪９０年代以后，随着国有企业改革的深化，就业单位社会保障功能的弱化，再加上社会救助制度刚刚起步，我国的救助需求量很大，财政用于社会救助的支出也随之增加。２０００年以来，国家财政对主要社会救助项目支出的绝对量在不断增加。尤其在城市最低生活保障项目中的财政投入总量每年都有几十亿元的增幅，在２００９年的投入增量达到６８亿元。农村救助上也加大了力度，从２００７年开始投入猛增。　　2.2相对量比较　　2.2.１社会救助在公共财

4、政中的比重较低　　随着各项社会救助制度的进一步完善、政府公共支出向社会保障领域投入的逐步加大，从宏观层面看，我国社会救助体系的财政投入呈逐年提高的态势，救助范围不断拓展，救助标准逐步提高，突出公共财政的支出主导地位。但是社会救助中公共财政的相对投入还显得不够充分。随着我国ＧＤＰ的增长，国家财政支出也不断加大，而财政支出对于社会救助的投入也逐年增加。社会救助支出的绝对量虽然在不断增加，但是其在国家财政支出中的比例并不大，甚至在少数年份出现了所占比例下降的情况①。　　根据公共财政的性质，其支出结构应该与政府提供的公共

5、服务内容相一致。社会保障，特别是社会救助属于纯公共物品，因而，社会保障也应该成为最大的政府开支方案。从外国经验和做法看，根据国际统计年鉴数据整理：２００７年，英美日几个发达国家和俄罗斯联邦社会保障支出占财政支出的比重为３０％左右，巴西也达到了２３．３６％，社会保障支出成为这些国家的财政支出的第一大项目，而在我国，社会保障是财政收支项目中一个非常薄弱的领域，２００９年在社会保障方面的支出仅占总支出的１．５％左右，由此可知我国与世界平均水平有很大差距。另外，表１显示，直到２００８年我国救助经费才占ＧＤＰ的０．３４％，

6、而在２０世纪９０年代，无论是ＧＤＰ低于或高于我国的国家，其救助经费占ＧＤＰ比重皆在０．５％以上，最高的甚至达到１３％。　　因此，中国的现实结合外国情况都足以说明，中国社会救助在政府整体社会保障事业中还处于资金份额相对较低的水平，这限制了社会救助对社会成员基本生活保障兜底作用的有效发挥。对于社会救助这类公共物品和公共服务的供给不足，也会严重地影响经济和社会的发展。　　资料：国际货币基金组织数据库、ＯＥＣＤｉｎＦｉｇｕｒｅｓ有关数据整理。　　注：中国救助经费占ＧＤＰ比重为２００８年数据。　　2.2.２社会救助的投入与

7、经济总量和政府财力之间缺乏稳定的内在增长关联　　社会成员的“贫困”是任何发展阶段的国家都会遇到的社会问题，但不同的发展阶段，对“贫困”的衡量有不同的标准，随着经济的发展人们基本生活需求也会不断提高。我国政府用于救助贫困群体的支出，尽管总体上处在高于ＧＤＰ增长率的位置运行，但在总量格局中所占的比重不高，只占ＧＤＰ总量的０．１％～０．４％，占全部财政支出的０．５％～１．５％左右的水平，在增幅上还没有实现与经济、财政保持同步。在趋势上，政府在社会救助上的投入与经济总量、国家财政支出总量增长之间缺乏较高的内在关联，尚未建

8、立随经济发展和政府财力的增长而稳定增长的财政投入机制。　　注：根据中国国民经济和社会发展统计公报2000-2009年整理。　　2.3供需分析　　虽然公共财政在社会救助中的投入绝对量在不断增长，但从需求的角度看，公共财政的投入还难以满足社会救助不断扩展救助覆盖面、提高救助标准对资金的需求。下面以城市最低生活保障为例，对国家财政的供给金额和项目的需求金额进行比较分析：图1中可