中国土地权利制度的构造

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1、中国土地权利制度的构造天则经济所鲍涛最近北京天则经济研究所组织了《中国土地权利的制度构造》双周研讨会，王卫国教授作了主题发言，石小敏、卢跃刚、周政、盛洪等学者参加了讨论。下面是这次研讨会的主要内容：一、我国土地权利的历史和现状土地是十分重要的资源，而且是有限的资源。中国更是人多地少，稀缺性更为严重。从历史上来讲，政治上很多的动乱，很多的革命都同土地问题有关，共产党闹革命最初就叫土地革命，所以它不仅仅是一个经济问题，而且是一个政治问题，这些年来，围绕土地问题，社会上很多矛盾在那里集点，是中国不管政治上、经济上都迫切需要解决的一个问题。长期来我们的土藉管理，局限在土地行政管理，就是怎样用行政手段

2、去维护土地的秩序，后来他们自己也意识到光这个已经不够了，因为从70年代以来，中国的土地权利结构发生了很大的变化。其主要表现为：第一、土地由“公有公用”转为“公有私用”，土地使用权在土地权利体系中的地位日益突出；第二、土地由“不可流转物”变为“可流转物”，地产市场出现并迅速发展。土地资源已经脱离了计划分配或公用的轨道，现在土地已经到了个人，或到了单位，由法人来使用土地，土地利益已经个体化了，土地利益个体化后，就要形成个人之间在利益分配格局上的权利，要求建立土地的归属和利用的秩序，因此要从土地民事权利的角度来阐明这个问题。我国在制定土地法，已经时间很长了，但一直搞不下去，主要是在土地民事权利上，

3、它没有一个基础，而且过多地纠缠在历史问题上，在怎样处理一些历史遗留问题上，纠缠不休，所以搞得很不成功。现在全国人大很快要启动物权法，因为物权法是民法的一个很重要的部分，民法中财产权有两大部分：一、物权；二、债权。物权法的核心部分是土地权利。中国物权法如出台，那将是中国法文化变迁的一个重要方面。　二、我国土地权利的体系及其特点1）维持土地公有的情况下，强化用地人的使用权地位。中国要搞物权法，土地权利必须要立足于中国的现实，但中国的现实是动态的东西，我们不能看到今天的格局，按这个格局来写，还要看历史阶段的发展，从文革结束到改革开放，我国的土地权利格局有两个最重要特点，一个是土地“公有公用”转为“

4、公有私用”，过去公有公用，国有土地这一块按计划分配，你要用土地，打一个报告，国家从现有土地中划拨一块给你，或征用后再划拨给你，无偿使用，农村实行人民公社，集体劳动，一大二公，也是公有公用。而现在，无论国有土地或农村集体土地，都是私人在使用，这是很大的变化，但土地的终极归属—公有制没有变，这就是目前的格局；第二个特点就是土地开始进入市场，地产市场开始形成。通过市场来调节土地资源的供求关系，过去的供求关系靠计划，靠政府行为，现在不了，需要通过市场，一方面是通过合法的公开的土地市场，另一方面是通过所谓土地隐形市场，凡拥有土地的人，不管是通过划拨的方式，还是农民用承包方式取得的土地，不管土地怎么来的

5、，都有潜在和现实的动机把土地用来交易，包括国有企业、学校、图书馆，都有进入市场的强烈态势。　从总的趋势来讲，从公有私用角度来讲，重点是保护私用。在维持土地公有前提下，靠强化私用，也就是靠强化用地人的使用权地位来实现一种私有化、半私有化这样一种东西。只有这样才能清晰土地使用权，获得物权法上一种产权地位，只有有了产权载体的时候，它才能进入市场进行交易。科斯理论认为，产权是交易的前提，产权在法律上要不清楚的话，你就很难进行正常交易，长期以来，这个问题是比较模糊的，如农村中承包经营，到底是物权还是债权？很多人认为，这是合同上的权利。农民为什么拥有土地？因为有一个承包合同，有一天发包方终止这个合同，农

6、民就得不到保护了，发包方可以发给所有人，他凭物权与债权的地位在你的土地上采取这种那种行为，所以这个问题涉及到土地资源利益格局，应当把它明确起来。所以现在我们需要构造土地权利。联产承包制实行后，开始形成个人用地，或以农户为单位的土地使用。这样的格局强化了使用权。实际上，1986年起，把农村土地承包经营权看成是一种物权，但没有用物权这个词，而用财产权和与财产权相关的权利，如他物权、用物权，法律机构没有明确地把土地经营权看成是物权，一个很大的理由是说，土地承包经营权它有一个向前发展的需要，到目前为止，土地管理局对土地进行登记的时候，农村承包经营土地权它是不登记的，这就意味着不予明确确认，因为各国对

7、物权都是登记保护的，你没有登记意味着你的权利地位不确定。所以现在我们需要做出一个土地权利结构体系。2）土地所有权非市场化，由土地使用权充当市场交易的权利载体。在我国，土地使用权处在一个非常突出的地位，它基本上是与土地所有权相提并论的，就是说，它代表了这么一个趋势：现实中国在相当长一个时期我们没有理由要去取消土地公有制这么一个格局，从历史上看，农村土地兼并历来都是国家一个十分头痛的问题，如果没有国家土地公有权在