治理范式下的社区居民参与研究

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2010年8月山东行政学院山东省经济管理干部学院学报Aug．2010第4期(总第106期)Joining1ofShandongAdministrationInstitute&ShandongEconomicManagementPersonnelInstituteN0．4Set．No．1O6治理范式下的社区居民参与研究庄文明(山东大学，山东济南250100)摘要：社区居民参与是治理范式的本质要求，对于基层民主和社区善治的实现起着决定作用。按照治理范式的价值取向和衡量标准分析，中国社区居民参与总体呈现为低度参与，其原因在于科学的社区治理结构尚未形成，臣民意识、单位意识的历史惯性，公民社会发育不足和制度化平台缺失。关键词：治理范式；社区治理；居民参与中国分类号：D035文献标识码：A文章编号：1008—3154(2010)04—0020—04DOI：10．3969／J．ISSN．1o08—3154．2010．04．006TheCommunityResidentParticipationundertheGovernanceParadigmZHUANGWen——ming(ShandongUniversity，Jinan250100，China)Abstract：Expandtheorderlydevelopmentofgrass—rootspoliticalparticipationanddemocracy。isCIlina§po-liticaldevelopmentthemeofthetimes．Inacademiccircles，withthegovernanceparadigmoftheconstruction，devel-opmentandimprovementoftheprimarywaystorealizedemocracy，providesanewidea．Communityresidentspartiei-pateinthemanagementparadigmoftheessentialrequirementsofgrassrootsdemocracyandcommunityfortherealiza—tionofgodgovernanceplaysadecisiverole．However，duetovariousreasons，thestatusofcommunityresidentstoparticipateisnotoptimistic．Thisarticleattemptstocontrolparadigmfromtheperspectiveof，describedtheeommuni-tyresidentstoparticipateinthecontentmanagementandmeasurement，analysisofthecurrentstatusofcommunityresidentstoparticipateinfurtherexploretheparticipationofcommunityresidentstheunderlyingcausesoflow．Keywords：GovernanceParadigm：CommunityGovernance；ResidentParticipation一相对于西方学者的观点，国内学者更侧重于将治理看作、治理范式的内涵及社区治理理论的提出(一)治理范式的提出及其内涵是一种新的管理过程，并将治理所包含的要素进行理论分所谓范式，简而言之，就是指分析、解决某一问题所形成析。如俞可平将治理看作“治理是指政府管理的过程，它包和运用的特定价值取向和理论体系。把握治理范式，需要多括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源维度清楚其历史脉络、按照追根溯源方法考察。从词源学的的管理。”[4‘与“治理”相对应的概念则是“善治”，善治就角度，英语中的治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊是“使公共利益最大化的社会管理过程。”|语的“操纵”一词，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与治理范式超越了以往单纯运用政治权威来制定公共政“统治”一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的政治策、对公共事务实行单一维度控制的政府本位管理理论，强活动和管理活动。在西方，学者们从不同角度对“治理”内涵调多元权力主体之间的共同参与、责权明晰、协调合作和有做出了不同的研究界定。治理理论的创始者之一美国学者效处理，注重权力运行维度上的上下互动，凸显公民社会的詹姆斯·N·罗西瑙从公共管理学的视角将治理定义为“一重要作用，主张通过合作协商、伙伴关系、确立认同和共同目系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能标等方式实施对公共事务的合法性管理，合作式管理，阳光有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标化管理，责任性管理，回应性管理。支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠(二)社区治理的涵义及研究主题国家的强制力量来实现。”1研究治理理论的另一位英国学社区治理理论是治理范式在社区层面的进一步投射扩者格里·斯托克对目前流行的各种治理概念做了一番梳理展和深化运用。国内一些学者也从治理角度对其进行概括，后提出了关于治理理论的“五种主要观点”I2】。近年来其中史柏年教授对社区治理的概念界定较具有代表性。全球治理委员会也积极推进治理理论在各国改革中的实践，与此相对应，社区善治就是社区治理的最佳状态和理想模并权威阐释了治理内涵L3。式。收稿日期：2010—06—04—20一XUEBA0 2010年8月山东行政学院山东省经济管理干部学院学报Aug．2010第4期(总第106期)JournalofSbandongAdministration]nstitute＆ShandongEconomicManagementPersonnelInstituteN0．4Ser．No．106目前社区治理的研究主题主要l住两个方面，一足探讨社是作为某个组织或单位成员参与到社发展中去；第j种足区治理与公民社会的村f互依赖关系，二是探讨走向社治理各种类型的非正式组织或其他中介机构参与社福利服务的必然性。方兴未艾的社区治理是对政府失灵、市场失灵的和保障性工作等。常见的形式有选举、表态、执行、管理、决有效回应，代表了社区管理的发展方向。关于社区治理结构策、监督、观察等，也包括议论、投诉、抗议等。的研究则主要集中于“单位制理论与社区治理结构转型、社(二)社区居民参与的衡量标准区治理结构模式、社区组织网络【{I的重要关系等方衡量一个社区足否真正发展，是否朝着社区善治的目标面。”[61r6I9其中政府推动与社区自治棚结合的合作型治理模推进，可以用居民参与总体状况来衡量。居民参与总体状况式对社区建设实践具有较强的启发意义。可以分为低度参与和成熟参与两种情形。低度参与指公民二、治理范式下的社区居民参与的内涵、衡量标准意识尚未觉醒、公民角色尚未形成，居民参与规模、内容和质(一)治理范式下社区居民参与的基本内涵量等滞后于实际生活要求，实际效度较低；成熟参与是指公在西方，参与理论最早可追溯到古希腊的“直接民主民意识培植在每位居民心中，居民广泛有序参与到社区生活制”，即古希腊城邦内的大小政事都要经过公民大会批准，每方方面面，有效推动社会建设、社会进步。按照社会科学研一个公民无需“代表”直接参与到城邦的公共生活和公共决究方法，可以将衡量标准层层细化，逐次分解为源动力、广策中。在当代民主社会中，居民参与是民主政治发展、经济度、深度、有序度这几个因素来判断。社会转型和价值观念变迁的必然结果，居民参与作为公民一1．参与的源动力。参与源动力是指促使居民参与的原项法定权利而日益受到大家关注。关于参与的定义，目前也始动力是来自内部还是外部，是为追求个人利益还是公共利有一些阐述’】。。益。内部动力(自主性参与)是居民根据自身需求，积极主动就社区治理中的居民参与，从治理范式的价值取向出地参与到社区事务中，以“我要参与”为特征．夕部动力(被动发，可以界定为：社区居民参与足以公民社会的兴起为前提，性参与)是居民按照政府的要求，消极被动地参与社区事务以政府和居民的信任协作为基础，居民以个人身份或各种群中，以“要我参与”为特征。就公私利益而言，追求公共利益体身份通过体制内方式对社区公共事务的关切与介入，以期体现了公民意识、公益精神的发展，与单纯追求个人利益相实现社区善治的过程。社区居民参与具有以下特征：比更能推动社区发展。1．公民社会的兴起足真正意义上公民自主参与的前提2．参与的广度。参与广度是指居民参与数量、参与主体和保障。公民社会的发育是社区治理的前提，社区居民参与结构和参与内容的多寡。对于参与内容(政治性参与和非政与公民社会的发育是唇齿相依的互动过程。公民社会又译治性参与)，政治性参与彰显了居民的政治权利，体现了民众作市民社会、民间社会，不同的译法代表对这一概念的不同对政府的控制权，成为衡量居民参与水平的最突出标志。对阐释。政治学意义上的公民社会概念强调公民社会“公民于数量和主体结构，居民参与数量越庞大，参与主体的结构性”，即公民社会主要[h那些保护公民权利和公民政治参与越广泛，则表明参与状况越好。的民间组织构成。社会学意义上的公民社会概念强调“中间3．参与的深度。参与深度是指居民参与内容的重要性性”，即公民社会是介于国家和企业之间的巾间领域jl。和对所参与客体施加作用的程度。参与深度纵f，uj体现为输公民社会最核心的问题集中在两个方匝：一是公民身份，以人性参与、输出性参与、全程性参与。输人性参与足指居民及由此带来的公民权利与义务的平衡；二是公民白治领域的只参与了决策前的酝酿阶段，这容易产生“选举之前是主人，构建-110。选举之后足奴隶”的弊病；输出性参与足指居民只足波动执2．政治性公共事务是居民参与最核心的客体。社区居行政策而并不知道这种政策出台的过程及缘由，容易导致民或各种民问群体(包括个人、企业、非营利性组织等)是社“盲目跟着命令走，碰到墙壁才回头”的缺陷；全程性参与是区治理参与的主体，居民的广泛参与成为推动社区发展的核指居民关注参与决策的酝酿、形成、执行和反馈的各个环节，心动力。居民参与客体指向社区的公共事务。从总体来说，它强调建立一系列机制实现居民对整个事务的全程控制，成公共事务可分为政治性公共事务(主要表现为居民参与选举为衡量居民参与科学有效的新标尺。社区领导人、评议街道干部、罢免社区领导人和对社区事务4．参与的有序度。参与的有序度足指居民参与的组织进行管理和监督的过程)和非政治性公共事务(包括对涉及化和制度化的高低程度，简单可分为制度化参与和无序化参社区居民福利的经济性公共事务，为居民的精神生活和自身与两种状态。制度化参与是指居民在国家法律、行政规范、素质发展提供帮助的文化性公共事务，对参与社区环境保护社区规章的强有力引导下有序参与社区事务；无序化参与是和社区治安等的事务性公共事务等)。政治性公共事务是居指居民情绪化、无秩序参与社区公共事务。居民参与理应是民参与最根本、最直接的要素。有序的，需要严谨细密的制度规范作支撑，否则会产生混乱3．社区居民参与是一种和谐互动的过程。治理范式追状态，甚至影响社会稳定。制度化参与越高，越能顺利推动求政府与居民信任协作，题中之义要求参与的途径必须在现社区长远发展。有体制框架内进行，目标指向协商基础上形成共识。参与的三、当前中国社区居民参与状况方式主要有三类：一是以个人身份参与社区的公共事务；二(一)从参与的源动力看：居民参与动力偏狭隘，被动性一21一XUEBAO 2010年8月山东行政学院山东省经济管理干部学院学报Aug．2010第4期(总第106期)JournalofShandongAdministrationInstitute＆ShandongEconomicMan,qgementPersonnelInstituteN0．4Ser．No．1O6参与是主要形式事务具有较高的积极性，却往往淹没在“听取会议精神”中。参与动力偏狭隘，主要表现为居民单纯追求自身利益，有问题向谁求助，有想法向准表达，参与谁来组织，利益表达而对社区公共利益漠视。当个人利益受到牵扯时，往往很快渠道渠道怎样，问题得不到及时反馈如何处理⋯⋯这些都缺作出反应；涉及公众利益时，个人往往消极观望；面对个别人乏明确的“社区立法”作保障，基层政府依法行政缺乏规章支破坏公共利益时，反而经常出现“破窗效应”现象。由狭隘的持，居民参与主观性、随意性较大，往往导致政府和居民陷入参与动力出发，居民参与社区公共事务往往缺乏主动性，常互相被动局面。表现为被动性参与：社区居民参与社区活动一般都是在政府四、社区居民低度参与的原因分析的动员、说服下被动参与执行社区事务的治理，很少主动积(一)体制因素：科学的社区治理结构尚未形成、多元权极地参与政策的制定与执行，更不用说对社区公共权力的运力主体权责不明晰行进行有效监督。参与的形式往往执行社区管理机构已形现有的社区管理体制是以区政府为领导，以街道办事处成的决定，比如开会听取居委会或街道有关本社区工作的通为主体、以居委会为依托的垂直领导的模式，简言之，就是报部署等。“两级政府、三级管理、四级落实”。街道办事处是区级政府(二)从参与的广度看：居民参与主体结构不均匀，非政的派出机构，而居委会的性质，根据《中华人民共和国城市居治性参与是主要内容民委员会组织法》的规定，是居民自我管理、自我教育、自我日前社区参与主体非常不平衡，年龄上看参加社区活动服务的基层群众性自治组织。但在城市管理实践中，作为基积极性较高的是“一老一少一低”。“老”就是社区内的离退层政府的派出机构街道办事处客观上具有了一级准政府的休老干部、老党员、老职工，“少”是寒暑假期间回到社区的地位，成为政府在城市最基层的行政机构；同时由于街道办中小学生，“低”是那些定期到居委领取最低生活保障金的居事处自身定位不准确，街道办事处和居委会之间形成了一种民。与中青年、有知识的人群相比，这些群体的社区参与率上下的隶属关系，使社区成了街道办事处的“一条腿”。在街比例较高，形成了少数社会经济层次较低的群体成为社区参道办事处和居委会的全面管理下，居民早已习惯于事无巨细与主体的现象。就参与内容而言，居民的参与多与政治事务被动等待政府的安排，主动参与的观念非常淡薄。有些距离或没有关系，更多参与和居民日常生活有关的事务在社区治理结构配置方面，以街道办事处为主体，包括性工作，比如社区卫生环境的维持、社区娱乐活动、动员捐款居民委员会、社区中介组织等多个治理主体并存的社区治理捐物、志愿者活动等。就三年一次的居委会选举和人大代表结构尚待规范，政府推动与社区自治相结合的合作型治理模选举看，居民代表和户代表投票参与的持续性、广泛性存在式还实践中尚未成型。社区自治过分强调了权力运行的自不足。居民政治性参与的缺失直接影响了非政治性参与的下而上，单纯追求政府与社区的分权，而社区治理强调权力热情与动力，进而导致整个社区参与的不足。运行上的上下互动，强调政府与社区的合作式管理，是现实(三)从参与的深度看：全程性参与较少，输出性参与占小最可行的路径选择。当前应首先建立一种合理的社区治据主导地位理结构，实现社区多元权力主体之问的协调合作和上下互目前社区内大量的事务仍由街道办事处和居民委员会动，而不是权力维度上的自下而上。同时社区治理从单一权以行政的方式完成，居民难以主动介入、及时介入、有效介力主体向多元权力主体的转变过程中，必然会出现多元权力入。多数情况下居民只能参与社区建设的事务性落实，很少主体之间的利益交叉乃至利益冲突。在社区外部，突出表现能够参与到社区重大事件决策，即使参与也是街道办事处或为街道办事处与社区的权责界限不清晰；在社区内部，突出居民委员会已经安排好的活动，充其量是一种输出性参与。表现为居委会、物业公司与业主委员会关系尚待理顺。全程性参与的各个环节包括在政策输出前的民意调研、政策(二)文化因素：臣民意识、单位意识的历史惯性，命令式输出中的居民参与和政策输出后的民众监督却做的远远不管理思维依然存在够。比如在社区选举中，居民开始积极性较高，选举结束后在漫长的君主集权政治文化中，居民成为天子的“臣在涉及公共事务的政治监督和有效评估巾，几乎看不到居民民”，赋予了君主和封建官僚生杀予夺的绝对权力，逆来顺受的影子。许多居民在居民委员会选举结束后表示下一届选期望有“明君贤臣”来为自己做主；同时形成了掌权者的官本举将不再参加，因为他们认为民主参与过程成了一种走过场位思想、权力私有化观念。计划经济时期，单位包揽了个人的形式，A己实现不_r对公共事务全过程的介入与控制。的生、老、病、死义务，社会服务事业匮乏，个人在多方面依赖(四)从参与的有序度看：居民参与制度化规范缺失，形单位提供的福利，造成了居民强烈单位认同意识和单位参与成政民双方被动局面意识，人们普遍习惯了“单位人”角色而不是“社区人”身份。在社区的运作中，居民参与缺乏一整套规范细致、操作根深蒂固的臣民意识、单位意识的历史惯性，一定程度导致性强的制度程序做支撑，往往社区管理机构(一般为政府有了居民不习惯主动参与公共政策的制定和执行监督。关部门、街道办事处)感到有必要了，就召集社区代表开会并目前社区管理者的服务理念尚未到位，行政型社区治理传达、布置有关事项，然后社区居委会又赶快组织社区成员模式的命令式管理思维依然大量存在，管理者往往只强调自落实、响应上级部¨提出的要求。而居民本身对于参与社区上而下的控制，只把社区居民当作公共政策的客体，没有尊一22一XUEBA0 2010年8月山东行政学院山东省经济管理干部学院学报Aug．2010第4期(总第106期)Journal0fShamlmgAdministrationInstitute＆ShandongEconomieManagementPersonnellm；timteN0．4Ser．No．106重社区居民的参与权利，小懂得政府灭职足为社区居民提区公共事务的效度与学历层次高低没必然关系，主要取决于供各种公共服务，更不会借助社区自治组织、调动社居民所获得的预期收益的大小：预期效益越大，成本越小，参与动积极性来完成政治任务。与此卡¨反居民个人或民间组织有力越强烈；反之则弱。目前社区中，居民的社会资源主要是时过多追求自由、自治，不自觉把政府权威放在对立面，可能在社区以外获得的，主要的活动场所都在社区以外，社区成产生无政府主义倾向。信任协作理念足社治理的灵魂，需了休息的生活场所；社区组织大多经济力量薄弱，硬件设施要在管实践L}J政府与居民进一步合。缺乏，社区工作人员、管理人员工资偏低，志愿者组织也缺乏(三)社会因素：公民社会发育不足，社会挫折感弥散相应的保障机制，降低了他们工作的积极性；在同一个社区1978年【}I国的政治经济改革为公民社会的兴起创造了中，利益主体多元化、价值观念多样化和利益结构复杂性，居制度环境。3O年来中国公民社会在一定程度上发展起来，但民受教育程度、价值观念、生活习惯等方面有很大不同，种种较之发达国家，中国民间组织发育小足，具体表现在中国的差异化分散了居民凝聚力及向心力的情感支持。社区居民公民社会足一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的忙于自身事务，在参与公共事务时不耽误自己事情又可以带官民双重性；中国的民间组织长在形成之中，具有某种过渡来真实利益时才能形成参与的内在动力。居民参与的选择性；中国的民间组织还极不规范；【}1围臼前的民间组织的发性，一定程度上造成居民参与“理性的无知”，即对居民来说，展很不平衡。。同时公民社会对公民自身也提出了更“充分了解政府细节，或了解他们所选出的公职人员是否遵高的要求⋯，而现在的公民精神、公民素质尚未达到应有守其竞选诺言是不理性的，因为这样做对他们的生活不会发状态。生重大的改观，但却耗费其大量的时间。”-3l咖在缺乏参与当代社会动员方式的兴起，一方面居民感到自己是“国社区建设的利益驱动和激励机制背景下，居民不愿意投入时家的主人”，另一方面现实政治生活L}】“主人岗位”总是有限间和精力在社区公共事务上，客观导致居民的低度参与。的，往往会在需求的满足和需求的形成之问产生“社会挫折感”，进一步导致政治参与超越政治制度化的承载力而产生参考文献：“政治不稳定”的情况。正如亨延顿用j个公式概括现代化[1][美]詹姆斯·N·罗西瑙．没有政府统治的治理国家政治参与与政治不稳定的内在逻辑：(1)社会动员＼经济[M]．张胜军，刘小林，等，译．南昌：江西人民出版社，1995．发展=社会挫折感(2)社会挫折感、流动机会：政治参与[2][英]格里·斯托克．作为理论的治理：五个论点(3)政治参与＼政治制度化=政治不稳定。居民参与理[J]．华夏风编译，国际社会科学，1998，(3)．想与现实存在较大差距往往产生消极后果，在这种社会挫折[3]全球治理委员会．我们的全球伙伴关系[M]．赵仲感弥散下，加剧丁居民参与的冷漠。强，李正凌，译．北京：中国对外翻译出版公司，1995．(四)动力因素：制度化平台缺失，居民利益非社区化[4]俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版中国社区建设主要是行政主导下推动的，而政府的行政社．2Ooo．政策却没有形成丰¨应的法律法规，加之一些社区管理者“人[5]史柏年．治理：社区建设的新视野[J]．社会工作，治观念”浓厚，法定的居民自我组织如仝体居民代表大会功2006，(7)．能又极不完善，导致居民参与社区治理渠道不顺畅，缺乏政[6]张宝锋．我国城市社区治理结构研究综述[J]．华北府组织与居民沟通的制度化平台同时rfl罔社区立法存在水利水电学院学报，2006，(2)．滞后性，提倡社区治理却没有出台什么棚应的支持性的法律[7]于燕燕．社区自治与政府职能转变[M]．北京：中国法规，这使社建设处于“无法可依”、“无章可循”的状态，社会出版社．2005．社区治理很大程度上只能靠政府官员的个人魅力，很难形成[8]俞可平．增量民主与善治[M]．北京：社会科学文献政策的连贯性，影响了社区可持续发展。出版社．2005．市场经济浪潮的冲击下，居民行为具有经济人的功利[9]孙关宏，胡春雨，任军锋．政治学概论[M]．上海：复性，居民参与行为的发生最直接的动力在于其破激励的程旦大学出版社，2007．度，而激励的落脚点就在于利益驱动。只有社区届民感到社[10]塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．北区利益与自己息息村J关时，个人利益能在社区治理l11得到有京：华夏出版社，1988．效维护时，居民才能自觉的参与到社区事物中。用理性选择[I1]樊勇明，杜莉．公共经济学[M]．上海：复旦大学出理论分析，个人在选定口标和达成目标各种方案的选择上根版社．20o6．据成本和收益作出选择，是否主动参与公共事务取决于其对[12]张小劲，景跃进．比较政治学导论[M]．北京：中国参与行为的价值判断和利益权衡。“同一个人，如果在经济人民大学出版社．20o1．领域是自私自利的，不可能在政治领域发生彻底改变，不可(编辑：李磊)能因为他的政治角色而变得大公无私。”_】【J”居民参与社一23一XUEBAO