论城市流浪乞讨人员救助管理困境及对策

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1、论城市流浪乞讨人员救助管理困境张**【摘要】流浪乞讨是每个国家在经济发展过程中都将面临的社会问题，而对于流浪乞讨人员的救助管理也一直是每个政府面临的一个社会难题。救助管理是作为“临时救助”的社会救助制度，我国在2003年出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（下称《救助管理办法》），使流浪乞讨人员的救助模式由“收容遣送”转变为“救助管理”,并取得了一定的效果。但由于问题复杂性、制度理念变迁、人口流动性等原因，救助管理仍存在救助对象界定困难、重复性救助、救助效果较低等诸多困境。本文从救助管理的发展阶段

2、以及深圳市救助管理站实际出发，对救助管理存在的困境进行分析并提出对策建议。【关键词】城市流浪乞讨人员；救助管理困境；对策一、研究背景与目的3(一)研究背景3(-)研究目的5二、文献综述5三、救助管理制度的困境分析7(-)困境分析7(―)影响因素15四、政策及建议16五、参考文献19一、研究背景与目的(-)研究背景因经济发展过程中产生的贫富差距、自然灾害及个人因素等造成人民四处流浪，从而由生产人转为社会流浪乞讨人员，对流浪乞讨人员的救助管理一直是我国民政工作重点Z-O我国的流浪乞讨人员救助管理经历了由维护稳定到

3、提供服务、由强制收容到自愿受助、由政策性的收容式救助到体现民生关爱弱势群体救助的制度变迁。从历史角度来看，可分三个阶段：第一阶段是从新中国建立到改革开放。这期间，政府非常重视流浪乞讨人员的救济和安顿。1949年11月，国家把流浪乞讨者救济与妓女改造统称为生产教养工作，交由内务部统一管理。第二阶段是从改革开放到2003年“孙志刚事件”。这一阶段收容遣送制度是以稳定社会秩序为主，兼有保障基本人权的目的。改革开放后，人口流动的限制日益松动，特别是沿海经济的高速发展吸引大量外來务工人员，流浪乞讨者也涌入城市，带來诸多

4、社会问题。1982年国务院制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪乞讨人员视为影响社会治安的“盲流”予以“强制收容遣送”。但随着“孙志刚案件”等恶性事件的发生，收容遣送制度引起社会各界的激烈讨论。收容遣送的运行机制和管理模式已不适应实际要求，加上个别地方违规操作，制度本身的问题H益突出，引发了新的制度变革。第三个阶段的标志是2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（简称《救助管理办法》）的出台。我国城市流浪乞讨人员的管理制度发生了根本性的转变，救助目标从维护城市稳定向保障公民权利转变，更突出了

5、社会救助的性质。民政部《2012年社会服务发展统计报告》数据显示，截至2012年底，全国共有生活无着人员救助管理单位1770个，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员276.6万人次。城市流浪乞讨人员的创新管理取得了重大成绩。《救助管理办法》的颁布和实施，是我国社会救助制度的重人改革，体现了党和政府“以人为本”的人文关怀。但事实上，《救助管理办法》实施十年来，对流浪乞讨人员的救助产生了积极的影响,主要表现在：1、为临时有困难的群众提供切实的社会救助。2、为城市流浪乞讨人员寻找家庭，提供政府安置。但是，《救助管理办

6、法》的实施，并没有达到预期的效果，未能从根本上解决流浪乞讨问题，反而相继产生了“禁讨区”设置争议、“职业乞丐充斥街头而救助人员束手无策”、“乞丐冻死街头而救助站资源闲置”等一系列社会问题，①流浪乞讨人员的成分也开始发生改变，因生活贫困而进城流浪乞讨的比例不断下降，而游手好闲、以流浪乞讨为生财之道的人数比例上升，他们的大量出现给我国社会主义现代化建设带來诸多问题；同吋，受助对象甄别难，救助程度和范围无依据，如重复救助等问题也相继出现，不禁使我们反思我国现有的社会救助制度和政策。（二）研究目的《救助管理办法》对城

7、市流浪乞讨人员的救助管理具有重要的指导意义。但受观念及历史等因素制约，救助管理仍存在明显问题，效果似乎也不尽人意。如城市乞丐人数增加，乞丐的团伙化、职业化、复杂化、犯罪化倾向明显，乞讨方式和手段呈现智能化、多样化，乞讨群体低龄化；救助站对救助对象的甄别难，相关法律不明晰，操作难，对救助对象的救助程度和救助范围不确定等。本文从现行救助管理的困境分析岀发，深入分析救助管理的困境与救助政策法规的冲突矛盾，在反思救助保护工作取得的成绩与问题同在的过程中，对完善救助管理制度具有深层次的和现实的意义。二、文献综述各学者从

8、不同的学术角度对救助管理困境进行分析探讨。有学者从制度变迁的角度指出救助管理制度存在“矫枉过正”的倾向：①救助对象冃标与现实发生了偏离、应对职业乞讨等类行为的效果欠佳、治安管理功能的缺位加剧了流浪乞讨现象的复杂化、救助管理制度与相关制度的衔接不力（李迎生，2007）o②有学者认为一味强调取消收容不现实，需要依法对现实问题加以逐步规范，综合治理是解决问题的关键（高中华，2009）。③有学者根据阿尔德弗