社会转型期城市社区管理体制问题研究以济南市市中区为例

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山东大学硕士学位论文以济南市市中区为社会转型期城市社区管理体制问题研究一例姓名：HI俊林中请学位级别：硕士专业：公共管理_指导教师：方雷20070921 驗着市场经济体制的确立和改革的不断深入，社会变革也在加剧•深刻的社会转型给传统的社区管理体制带來了巨大的冲击，传统的“街居制”管理模式已经无法适应社会转型期城市社区建设管理的需要•改革旧有体制，寻求和确定更为合理有效的制度安排，建立新的城市社区管理体制已成为必然•近年来国内许多城市已经或正在进行这一改革，但绝大多数改革并没有抓住体制的症结和社会转型期的特殊性，使得改革要么流于形式，要么太超前.难以适应现阶段社会的要求.本文以先进的公共管理理论为指导，运用理论分析、案例调査、比较研究等方法，全面分析国内城市社区管理体制现状.并对济南市市中区的社区管理体制作个案剖析，在此基础上，借鉴国外城市社区管理的经验，提出现阶段城市社区管理体制改革的方向和对策，即必须转变政府职能，明确政府角色定位：必须加快法制建设，为社区建设提供法律保护：必须发展非营利性组织，实现社区建设的多元参与；必须建设专业化的社区工作者队伍，推进社区专业管理。全文的基本思路如下：第一部分，导言.介绍我国城市基层社区管理体制改革的背景、论文涉及到的基本概念、理论依据及论文的研究方法、框架。第二部分，我国城市社区管理体制的现状及存在的问题。介绍我国城市社区管理体制改革的发展沿革，通过几个典型模式描述国内在社区管理体制改革方面的探索，在此基础上，分析国内城市社区管理体制改革方面存在的问题和原因•第三部分，济南市市中区社区管理体制改革的实践一案分析。对济南市市中区社区管理实践及探索进行实证考察.第四部分，社会转型期城市社区管理体制改革的对策研究•在分析总结西方国家社区管理体制的特点和济南市市中区社区管理体制改革经鲨的基础上.提出了我国未来社区管理体制改革的目标模式和对策建议.关■词：社区$管理体制：社会转型期$改革 ABSTRACTWiththeestablishmentofthemarketeconomicsystemandthedeepeningoftheiefbm^thesharpeningsocialchangeshavestirredthetraditionalcommunitymanagementsystentThetraditionalmodelofcitycommunitymanagementcouldnolongersatisfytheneedsofcities'communityconstructionadministrationinthetransitionalperiodofsociety.ItisnecessarytoimprovetheestablishedsystemandtoseekandestablishamorereasonableandeffectivecitycommunitymanagementsystentInrecentyears,severalcitiesinourcountryhavemanagedorareattemptingtoconductthisreform^whilemostofthemfiuledtofindthecruxoftheproblemandthedistinctivenessinthetransitionalperiodConsequently^tiiesereformsaresuperficialorinadvanceofourcurrentsocialstage.Inthisdissertation,Itrytoanalyzethestatusquoofdcxnesticcitycommunitymanagementsystemundertheguidanceofadvancedpublicadministrative也eoriesbyusingtheoreticalanalysis,casestudy,comparativestudyandsomeotiiermethods.IstressedonacasestudyofthecommunitymanagementsystemalliedinShizhongDistrict,JinanCity.Byreferringtothecitycommunitymanagementexperienceinothercountries,Iputforwardaseriesofproposalsaboutreformdirectionandstrategyincurrentstage,viz.changinggovernmentfunctions^specifyingthegovernment'spositioipsetting,acceleratinglegalsystemconstructionandensuringcommunityconstructionwithlegalprotection^developingnon-profitorganizations,realizingmultipleparticipationinthecommunityconstruction,professionalizingcommunitywoikersanditsadministratioiLTheframeworkofthisdissertationgoesasfollows:PartOne--Introduction:Inthispart,Iintroducedthefundamentalconceptioninvolvedinthisdissertation^therefbnnbackgroundandtheoreticalbasisofthecities。rootscommunitymanagementsysteminChina,theresearchmethodandstructureofthedissertation.PartTwo—thestatesquoandproblemsinthereformsofourcities'communitymanagementsystem.Inthispart.Ianalyzedtheoriginofthecities'community9managementsystemreforminChina^depictingseveraltypicalmodelsofthedomesticexplorationofthe cities，communitymanagementsystemreforminChina,andthenanalyzingtheproblemsandtheircausationsinthecities'communitymanagementsystemreforminChina.■PartThree_thecasestudyofthecommunitymanagementsystemrefonninShizhongDistrict,JinanCity.Inthispart,IstudiedthepracticeofthecommunitymanagementsystemreforminShizhongDistrict^JinanCity.PartFour~thestudyonthecountermeasurestothecities'communitymanagementsystemreforminthetransitionalperiodofsociety.Basedontheanalysisoftheexperienceofothercountries9communitymanagementsystemandthatofShizhongDistrict^JinanCity,IputforwardamodeandtherouteofthecommunitymanagementsystemreforminChinainthefuture.Keyw❶rds:Community；Managementsystem；Thetransitionalperiodofsociety：Reform 原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。论文作者签名：疼日期：〃4关于学位论文使用授权的声明本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被査阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印.缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。（保密论文在解密后应遵守此规定）论文作者签名：警韶二导师签名:扌谬日期： 第一章导论1.1选题背景我国对城市社区管理体制的探索始于20世纪80年代中期•社区管理作为一种历史性范畴，在不同的时期有着不同的特征.新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以“街居制”为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，实现对公民的社会管理、社会服务.社会福利与社会保障等。这一时期，我国城市基层社会管理属于典型的政府管治.公共权力完全集中在政府手中，社会资源配置完全由政府或其委托机构控制。单位作为政府的附庸，经政府授权行使一定的行政管理职能。市民并不能完全享有宪法赋予的所有公民权利。社会组织极其不发达，独立的.自治性的社会服务组织基本上不存在。从一定意义上说，公共领域的强大使得私人领域及市场领域没有生存的空间•改革开放以来，特别是1992年以后，随着市场经济体制的确立和改革的不断深入，给传统的社区管理体制带来了巨大的冲击•这突出的表现在经济体制改革带来的“单位制”解体、政府职能的转变带来的社会自主性力量的增强、现代企业制度的建立带来的企业社会管理服务职能的剥离。这些变化，客观上要求原体制下由单位承担的社会管理和服务职能回归社会和社区：要求政府积极培育社区自治力童，在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理.民主监督・逐步使社区居民走向自我管理、自我教育.自我服务、自我监督.然而，由于管理体制不畅.政府与社会职能的定位不明确.责权利不统一、管辖范围过小.人员老化、工作条件差等问题，社区无力承担太多的社会事务，也不可能走向真正的自治.在社会转型期的关键阶段，如何通过制度创新，寻求和确定更为合理有效的制度安排,不断完善城市社区管理模式，促进以人为本的经济社会协调可持续发展，已经成为公共管理领域需要深入研究探索和着力解决的重大现实问题。 1・2基本概念1.2.1城市社区“社区”的概念最先是由德国社会学家滕尼斯在1887年出版的《社区与社会》((GemeinschaftundGesellschaft))—书中提出的。他将"社区"与"社会”进行了对比分析，指出“社区”是表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助■存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。①美国的査尔斯•罗密斯把滕尼斯的"社区"(Gemeinschaft)译成英文"community”。1933年，以费孝通为代表的燕京大学的一批青年社会学者首次将“community”这个词译作“社区”.多年来，由于研究的视角不同，对社区的概念的理解和界定也有多种。当前我国进行的社区建设中，把社区界定为：聚居在一定地域范围内的人卫组成的社会生活共同体。本论文的城市社区范围是指“经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。②经过调整后的居民委员会辖区是指“街道办事处管辖范围以下又大于原有居民委员会规模”这样一个地域范围，一般在1000—3000户之间。1.2.2管理体制管理体制，是人类社会组织或社会系统中人们之间的权力关系格局，关系到人们能够“做什么”的权力。社区管理体制就是指在社区管理中的组织体系和运转模式，即社区管理主体的组织结构、权力划分和运行机制的总和.研究社区管理体制，就是要根据市场经济发展和社会结构转型的内在要求，重新定位社区内各种社会组织、社会成员之间的地位、功能，调整其相互之间的权责利关系，重构社区管理网络体系，实现建设城市和谐社区的目标。魏娜：《社区组织与社区发展人红傭出版社，2003年版，第1页.中共中央办公厅、国务院办公厅(2000年第21号文件〉转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的您見》・1.2.3社会转型期 就我国的现实而言，笔者认为吴锦良的观点较好地反映了“社会转型”一词的特定含义.他认为，中国的社会转型是传统社会向现代社会的结构性变动，其内容涉及到经济、社会、政治等领域的各个方面・转型的主要表现是国家权力从经济、社会领域的有序退出，就是还权于民、还权于企业、还权于社会的过程。具体表现为:一是正从高度集权的计划经济体制向社会主文市场经济体制转变；二是正从单一公有制向以公有制为主体.多种所有制经济共同发展的经济结构转变；三是正在完成工业化的任务*四是正在从自然半自然经济向高度发达的商品经济转变；五是正在从乡村型社会向城镇型社会转变,六是正在从成年型人口结构向老龄化社会转变；七是居民群众的生活水平正在从温饱型向小康型转变，并继续朝着富裕型发展•①我国传统的城市社会管理体制以计划经济为基础，其特点是单位管理为主,街居管理为辅。社会转型给城市社会生活带來了深刻的变化,它瓦解了计划经济，逐步确立和壮大了市场经济。市场经济要求政府转变职能、企业按照市场规则参与竞争。传统意义上的单位既不想也不能再完成对其所属员工的社会管理功能，它们纷纷将大量的社会管理和社会服务职能移交给此前处于辅助地位的居委会，从而使传统的社会管理模式失去了存在的合理性。我国的城市基层社区管理体制改革正是在这样一种大背景下展开的.本论文定位于研究社会转型期这一特定历史条件下的城市社区管理体制问题,其有别于传统社一~划经济时代的社区管理体制，也有别于市场经济高度发达的未來社会的社区管理体制，笔者力图在两者之间找出一种合理的过渡模式.1.3研究的理论依据1.3.1公民社会理论“公民社会”是英文“civilsociety"的译名，是一个与“国家”相对立的概念.公民社会理论有很多流派，比较有代表性的是戈登•怀特的定义，他认为“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自由权并由社会成员自魔结①雷忠新，《中国城市社区建设抵论人天津人民出版社，2000年版，第101页.合而形成以保护或増进他们的利益或价值①按照俞可平教授的解释，“公民社会”是指“国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。”®公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行 业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体等等。由于它既不属于政府部门（第一部门），又不属于市场系统（第二部门），所以人们也把它们看作是介于政府与企业之间的“第三部门”•公民社会具有以下几个特点：（1）独立性与自治性.即公民社会是作为与国家相分离的主体而存在的，它不依附于国家・公民社会内部的活动和管理具有高度的自主权，它自主决策，自主管理，这种自主权的高低说明了公民社会的成熟程度。（2）组织性•公民通过各种方式组织起来，形成一个团体，并通过这个团体来保护白己的利益或价值。（3）自愿参与性。由于公民认识到单个人力量的局限性，他们自愿参与社团组织，并以平等的身份与组织中的其他人交往。同时，个人参与各种社会活动以尊重个人的选择自由并辅以相应的责任为基础。依据公民社会理论，社区居委会作为联系国家与公民之间的桥梁，要有充分的独立性和自主性，不能继续充当政府的“腿”，换句话说，就是在社区管理体制改革的政策设计上，要逐步引导社区走向自治.1.3.2治理理论公共治理理论是对传统公共行政理论进行反思和批判的基础上，对新公共管理理论和新公共服务理论进行了理论整合的产物.3传统的公共行政把政府看作是唯一的公共服务提供者，国家在提供公共服务方面具有专凤性和排他性，社会是公共服务的被动接受者.自上世纪70年代末80年代初开始，西方国家普遍出现了经济衰退和财政危机等现象，在众多的社会问题面前，人们发现，过去宣扬的“全能政府”和“万能市场”都不是万能的.政府失效和市场失灵的经验说明,对于公共事务的处理而言，单纯寄望于市场机制这双“看不见的手”同单纯寄望®戈登・怀转，《公民补会、民主化和发展，醐消分析的nm,見何増科主編，（公民社会与第三«n>.中国社会科学文献出版社，2000年8月版，第64页.•會町半，《中国公民社会：帳念、分类9制度环境人中国社会科学岀版社.2006年第I期，第109页.•邓伟志、钱海梅，《从新公共行政学到公共治理理论一一当代西方公共行政理论研究的•范式•变化几《上海第二工业人学学报>2005年第S期，第9贝・于政府这只“看得见的手”一样，都无法实现社会公共资源配置的帕雷托最优.在这种情况下，治理理论应运而生治理”是相对于统治和传统的行政管理而言的.英文中的治理（governance）源自拉丁文和古希腊语，原意为控制、引导和 操纵•长期以來，它与统治（government）-词交叉使用，主要用于和统治、管理、公共事务和公共权力相联系的领域。作为一个政治学术语，它反映的是“围绕社会公共权力的运作所展开的国家与社会之间不同的关系模式”①20世纪90年代以來,经过一些政治学者和经济学者对治理概念的重新思考,赋予这一概念以新的含义，综合起来有以下几个特征：（1）治理的主体不仅仅是政府，也不仅仅是民间组织，而是政府与民间组织乃至企业等其他社会组织的总和.（2）治理反映的是各种参与主体之间的一种关系，这种关系强调协作而不是市场竞争，同时也不同于科层等级式的上级命令和下级执行关系。（3）治理还是一种过程，这个过程强调参与者各方之间的持续互动。（4）在按照治理模式进行公共管理时，各参与者体现的是自觉自愿的主动行为，而不是被迫、强制的他动行为；体现的是参与社会管理的责任感，而不是追求自我利益的市场行为。（5）治理可以以一种正式制度的形式出现，也可以以非正式制度形式出现；既可以是契约性的，也可以通过国家给社会让渡部分管理权的方式实现。e从治理理论的视角来审视社区管理体制改革，在“单位制”解体、社区事务日益繁重的今天，面对社会公共事务，国家不能再把自己看作是唯一的解决者，必须开始调动各种资源和力量来共同解决.也就是说，国家的职能要逐渐从某些社会管理领域撤出，把这部分社会事务交给社会自身来做，实现“小政府，大社会”的社会改革目标；而社会组织自身也要积极参与公共事务管理，逐步变得独立起来，使得社区真正走向自治.1.3.3政府、市场.志愿部门相互依赖理论罗伯特•伍思努（RobertWuthnow,1991）提出了国家、市场、志愿部门相互依赖理论.・伍思努把国家定义为由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围，其主要特点是强制性的权力,市场被定义为涉及营利性的商品和徐勇，（治理转型与竞作主文》，（开放时代人2001年第7期.第27真.冯玲、王名：《治理理论与中国城市社区建设》，《理论纭改革人2003年第3期.第2S页.田几《西方暮背利纽织理论评述》，《中国行政管理人2003年第6期.第63頁.服务的交换关系的活动范围，它是以与相对的供给和需求水平相关的价格机制为基础的，主要以非强制的原则来运作；志愿部门被定义为既不是正式的强制，也 不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围，主要以志厦主义的原则来运作•°伍思努认为，政府、市场和志愿部门的关系在实践中正变得日益模糊・由于政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、税收等方式介入市场，使得政府和市场之间的界限很难分清；由于政府把一些福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金支持，政府与志IB部门之间的项目合作也模糊了彼此的界限；另外，复杂的组织计划经常把营利性活动和非营利性活动置于同样的管理体制下，志区部门和市场的关系也很难分清•由此可见.政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系，这包括：竞争与合作，各种资源的交换，各种符号的交易等。8•从政府、市场、志氐部门相互依赖理论的视角来审视社区管理体制改革，不仅要准确定位政府、市场和志愿部门在社区建设中的角色，还要在体制和机制的再造上处理好三者之间的关系，特别要大力发展不以盈利为目的的中介组织，使它们在社区中互相补充，发挥各自优势，共同促进社区的健康和谐发展。1.4研究方法及框架1.4.1研究方法1.理论分析与实证分析相结合.本文一方面运用公共管理学的相关原理，提出社区管理体制改革的理论依据，另一方面又系统分析国内外社区管理体制改革的进展.进而又以济南市市中区作为典型案例，进行实地调査分析，最后提出对我国未来社区管理体制改革的具体对策建议.2.比较研究与综合归纳相结合。针对社区管理体制改革问题，对国内外的实践进行对比分析，运用相关理论进行综合归纳，力求创新，总结出符合我国城市社区特点的理论观点和制度实现形式.®Wuthnow,Robert.BetweenStatesandMarkets:theVoluntarySectorinCompMivePerspective[M]・PrincetontNXPrincetonUniversityPressJ991.•田乩（西方非营利组织理论评述人《中国行政管理人2003年第6期.第心页•3.定性分析与定量研究相结合•对于能够量化的内容，用定量的方法进行研 究，增强其科学性•有些内容无法量化，就用定性的方法进行说明，增强其逻辑性.1.4.2研究框架本文由四部分组成，结构安排如下：第一部分，导言.介绍我国城市基层社区管理体制改革的背景.论文涉及到的基本概念、理论依据及论文的研究方法、框架.第二部分，我国城市社区管理体制的现状及存在的问题。介绍我国城市社区管理体制改革的发展沿革，通过几个典型模式描述国内在社区管理体制改革方面的探索，在此基础上，分析国内城市社区管理体制改革方面存在的问题和原因・第三部分，济南市市中区社区管理体制改革的实践一案分析•对济南市市中区社区管理实践及探索进行实证考察・第四部分，社会转型期城市社区管理体制改革的对策研究。在分析总结西方国家社区管理体制的特点和济南市市中区社区管理体制改革经验的基础上，提出了我国未来社区管理体制改革的目标模式和对策建议• 第二章我国城市社区管理体制的现状及存在的问题2.1我国城市社区管理体制的历史沿革1949年新中国的诞生，标志着旧政权的国家机器和基层政权组织的终结。作为旧政权在城市中的基层组织一甲制度也随之被废除•居民委员会就是在这种情况下应运而生的•概括地说，我国城市社区管理体制的发展大体经历了如下三个阶段*2.1.1“单位制”阶段1954年《中华人民共和国宪法》和《城市街道办事处组织条例》颁布实施后，行政权力迅速延伸到各个街道，全国统一了街道办事处的名称.性质、任务和机构设置，街道办事处和居民委员会成为我国城市社区管理体制的一个有机组成部分.从新中国建立之初一宜到20世纪80年代，我国社区管理一直实行的是与计划经济相适应的行政全能主义管理模式，属于典型的政府管治，单位管理是其主要特征•这种城市社区管理体制的形成与当时计划经济和国家一元化结构是紧密联系的•在这种社区管理体制下，单位成为政府的附属，传统的街道和居委会则是辅助单位，起着“拾遗补缺”的作用。“单位制”的发达，取代了许多街道的职能.社区自治组织的发育更是遭到行政体系的抑制和排斥，造成社区发育不良.功能异化・2.1.2“街道制”阶段进入20世纪80年代中期，随着经济体制改革和社会结构调整的深入，诱发了“单位制”的弱化和社区的崛超•我国的社会结构由国家一元结构转变为“政府、市场、社会组织”三元结构，权力和资源在政府.企业.非营利组织之间适度分ft.1986年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，第一次提出了“社区”的概念，并逐步提出了社区建设的思路.这一时期社区建设力量得到迅速发展，社区服务中心等社区自治组织为满足社区居民对生活质量不断提高的需要发挥了不可替代的作用。由于处于社区建设 的探索阶段，对社区的认识还不够充分，因此此时的社区建设突出体现为“街道制”，街道办事处职能急剧增加，各种负担繁重•“单位制”解体后，其内部的改革使原有单位的功能回归社会并垠终落实到街道。由于缺乏法律的明确规定和授权，街道内部、街道与横向的行政机关之间条块冲突、职责不清.权贲利不配套的现象时有发生，行政秩序非常混乱。这一阶段，社区的自治能力虽然得到了一定程度的发展，但是仍受到严重的制约・2.1.3“社区制”阶段1996年3月，上海市提出了“两级政府.三级管理”的社区管理体制改革方案，以此为发端，全国很多城市掀起了社区管理改革热潮。1999年，民政部在全国选定26个国家级社区建设实验区，开展社区建设的实验和探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅23号文件转发了《民政部关于在全国推进社区建设的意见人标志着社区建设进入由实验到推广的全新发展阶段。2001年1月.民政部在海口振东区召开第二次全国社区建设实验区联席会议，明确了社区定位和社区体制改革等重大问题。2001年7月，民政部在山东省青岛市召开首次全国社区建设工作会议，标志着社区建设在全国范围内全面展开。由上可知.虽然目前全国社区建设从名称上进入了“社区制”阶段，但由于在社区管理的体制、机制上还处于探索时期，因此目前的社区建设仍然处于由“街道制”向“社区制”的过渡阶段，而且这一过渡阶段还将持续相当长的时间•这一时期的主要特点是，城市社区建设的重点放在创新管理体制上，社区管理体制改革围绕政府组织、经济组织.社区自治组织.社区中介组织之间权力关系的调整这一核心展开，不断探寻制度创新的突破口。其中，北京、上海.沈阳、青岛和武汉市江汉区的社区管理体制改革最为引人注目，分别形成了各具地方特色的模式，在全国范围内影响较大。2.2国内关于城市社区管理体制探索的典型个案2.2.1以政府为主导的上海楼式上海市1996年提出了“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革思路， 确立了“以政府为主导、以社区为支点.以居民委员会为核心”的社区建设指导思想，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的社区骨理体制・上海模式特点是：（1）将社区定位于街道这一层面，由街道党工委、办事处和城区管理委员会构成城市社区建设的领导系统，对辖区内的社区建设事务行使领导.协调、监督等职能。城区管理委员会由街道办事处牵头.吸收派出所.房管所、环卫所、工商所、市容监察大队等条条单位参加，通过召开社区事务协商会议的形式，把条条的专业管理与块块的综合管理结合起来，克服了条块分割的弊病。（2）建立市政管理、社会发展.社区治安综合治理、财政经济四个委员会，构成街道的主要执行系统，分别承担各方面的管理任务。（3）由辖区内企事业单位、社会团体.居民群众及其自治组织构成社区建设的支持系统，广泛参与社区建设.2.2.2议行分设的沈阳模式沈阳市的社区工作始于1999年，沈阳社区工作的思路和做法在同年10月召开的沈阳模式论证会上，被民政部正式确定为沈阳模式•它的特点是从基层政权建设入手加强城市社区组织建设，构建社区决策层.执行层.监督层以及三者之间的互动机制，从而形成议行分离、相互制约的运行机制•沈阳模式的最大特点在于:按照社区自治.议行分设的原则，提出了“一个大会、两个机构”的管理模式，即在社区设立了社区成员代表大会（居民代表会议）、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，同时借鉴国家层面政权机构之间的权利义务关系，通过建章立制，明确了三个自治主体组织之间的关系及社区党支部的地位与作用-沈阳模式在组织构建和机制再造方面的创新体现于以下几个方面：（1）社区成员代表大会（居民代表会议）与社区居委会之间的关系得到了明确，丰富了《居委会组织法》对二者关系的界定：（2）在社区内初步建立起自治组织的整体性结构框架，为社区居委会向自治方向迈进提供了组织我体：（3）增设社区协商议事委员会作为监督层，使得监督议事机制健全起来并正常化、规范化•此外，沈阳模式还在以下几个方面进行了创新：（1）科学调整社区规模，明确地将社区定位在小于街道、大于原居委会的层面上，按照有利于社区自治.资源利用.提高效能的原则组建新的社区$（2）将单位纳入社区.使社区有相对完整 的管辖面枳，成为完整的治理单位；（3）采取公开招聘方式提高社区居委会成员素质；（4）率先提出要转变政府职能，使社区真正享有自治的权利；（5）在社区设立专业组织，使得社区组织架构更加趋于完善.2.2.3着眼转变政府职能的江汉模式武汉市江汉区的社区工作是从2000年2月正式开始的•其特点是：（1）明确提出转变政府职能，提升社区自治功能，建立政府行政调控机制与社区自治机制<相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的新型城市基层管理体制。（2）推进体制创新，理顺居委会与街道办事处、居委会与政府职能部门“指导与协助、服务与监督”的关系；明确政府职能部门、居委会各自的职能，居委会负责社区公共事务.福利保障等自治事务，只协助政府部门履行职能，不承担行政性任务指标.（3）费随事转，责权利配套.对于确需社区配合的工作，在与社区协商后，按照“权随责走，费随事转”的原则，由职能部门与社区共同完成•（4）社区干部经民主程序产生，不再由街道办事处指派。江汉模式更加注重培育社区管理的自主性。首先是理顺关系、下放权力，将本该由社区支配而不适当集中到政府手中的权力下放给社区；其次建立“权随责走，费随事转，贵权利配套”的工作机制，改变过去只做事而无权.更无费用的被动状态，从而创造出城市政府行政调控机制与社区自治机制相结合的社区管理模式.另外.江汉模式自我革新，主动转变政府职能，理顺关系，对全国社区管理模式是个重大突破，真正从行动上开始探索解决社区向自治方向迈进，并着重在体制创新方面思考和解决问题，是一大创新。2.2.4突岀“大社区建设”理念的北京.青岛模式北京、青岛模式的特点是突出“大社区建设”理念，主要体现在三种不同的形式：(1)不设立街道办事处。在城郊结合部成片开发的居住区不再设立街道办事处，直接建立社区，如北京市石景山区的鲁谷社区、青岛市市北区的浮山后社区・其特点是：一是社区范围类似“上海模式”，有2—10万人*二是社区组织结构类似“沈阳模式”，包括社区党委(区委的派出机构人社区自治组织(社区居委会、居民议事委员会).但在理顺政府职能部门与社区组织关系上，改革深 度不及“江汉模式”.(2)撤销街道办事处.南京市白下区撤销老城区的淮海路街道办事处.其特点是党政分离、职能分离.政社分离.政事分离、采取集中服务.®(3)保留街道办事处但剥离部分职能.北京市东城区选定东直门街道、和平里街道作为街道体制改革和社区体制改革的试点街道，其总体思路是，按照政事分离.政社分离原则，把强化街道行政功能.发育社区功能、培育非营利性组织直接结合起来，建立政府依法行政、社区依法自治、非政府组织提供专业服务的社区管理模式。以上城市的社区建设基本做法各具特色，社区管理模式的选择也不尽相同•上海模式比较注重政府在社区建设.社区管理中的主导作用，政府负责制定社区发展规划，制定和实施社区建设和管理政策，建立社区建设和管理制度，协调企业、社区.志愿者和社区成员参与社区建设和管理的工作，检査、监督社区建设实施情况等。因此，上海的社区管理模式是准政府型的，存在行政权力过大的问题.沈阳模式的特点在于从基层政权建设入手搞好城市社区组织建设，构造社区决策层.执行层、监督层以及三者之间的互动机制，从而形成议行分离、相互制约的运行机制。且不论这种体制改革的效果如何，单从社区自治组织这一微观层面的构建上评析，其改革坚持议行分离、相互制约的方向是正确的.江汉模式著眼于培育社区管理的自主性。首先是理顺关系、下放权力，将本该为社区支配而不适当集中到政府手中的权力下放给社区I其次，建立“权随责走，费随事转,责权利配套”的工作机制.改变过去只做事而无权.更无费用的被动状态，从而创造出城市政府行政调控机制与社区自治机制相结合的社区管理模式•北京.青岛模式的特色体现在直接取消街道建制或剥离街道的部分职能，把社区定位于原来的街道层面，改革过程重视政府部门与社区职能的理顺，使得改革比较系统,不宜反弹.黄娇灵，《城市社区管理新模式的若干构想儿《厦门特区党校学报人2003年第4期，第4页.如果撇开四种社区骨理模式之间的差异寻找其共同点，我们便可以发现，这些模式创新的背后都留有政府的影子•政府在社区建设中的角色不容忽视，且不说准政府型的上海模式，其他如沈阳.武汉、青岛等地社区改革、社区建设也都是在政府主导而下推进的，稍有不同的是有的政府作用突出一点，有的则相对弱 一些。这与整个中国体制的自上而下改革也是相对应的，具有适应现实中国国情的合理性一面。但从另一方面看，社区管理体制建设的方向和目标是社区自治，即由社区成员自己管理社区事务，而政府的作用则应主要体现在宏观调控上，即用专门法律规范社区建设及社区管理.因此，笔者认为，各地区在选择社区管理模式的时候既要照顾到现实国情.地情，从实际出发.实事求是.又要看到社区发展的未来趋势，注重短、中.长期社区建设的联系，坚持眼前利益和长远利益■的统一.2.3社会转型期我国城市社区管理体制存在的问题及原因分析我国当前正处于社会转型期，这一时期，市场经济逐步取代计划经济，要求政府必须转变职能、企业必须按照市场規则参与竞争，这种情况下，政府部门和企事业单位纷纷将一些办不好.办不了的社会管理和服务职能交给社区，而社区由于在管理体制上仍然沿用计划经济时代的模式，或者说没有与计划经济时代的模式发生根本性改变，使得目前的社区在社区管理与服务方面还远不适应市场经济发展的要求。社区管理体制在不同的经济发展阶段有不同的选择，但总的趋势是由行政主导型逐步向自治型转变。深入分析社会转型期社区管理体制方面存在的问题，有助于帮助我们确立这一阶段社区管理体制的模式・尽管全国各地近年来先后对城市社区管理体制进行了有益的探索，取得了明显成效，但从社区功能的发挥及适应社会发展要求的角度来看，还存在着不少矛馬和问题.主要表现在以下几个方面：1・街道办事处功能定位不明.哪些工作应该由街道或政府部门负责，哪些工作应该交给社会让社会组织承担，还没有完全界定清楚，使得现有社区管理体制既未明显减轻政府的社会负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理的意识。街道办事处原本只履行一部分行政职能，但在社区管理中，行政.执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门往往职责不清，各自为政，工作布置重复交叉，使街道难于应付。这种情况下，街道往往把自己的部分职能转移给受其“指导”的居民委员会，久而久之，原本作为一种群众自治性组织的居民委员会，在承担了一部分行政职能 后，与街道办事处之间实际上形成了领导与被领导的关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩。2.社区居委会角色错位.居委会人员虽然经选举产生，但居委会直选还远没有像村委会直选那样普遍和规范，居委会人员往往是在街道办事处的安排下经居民代表选举产生的•这就造成了居委会的先夭不足：它不得不接受街道办事处的领导，却不能完全代表居民说话。同时，居委会的人员工资.办公经费均受街道办事处制约，这又加重了居委会对街道办事处的依赖，便其逐渐失去了独立性和自主性。再者，从老年、失业.优抚、卫生.治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居委会承担的行政任务越来越多，其功能也逐渐向行政组织靠拢，这也使得其不可能拿出更多的时间、精力来听取.研究和解决本社区内居民最关心和急待解决的问题。随着居民委员会行政性的加强，街道办事处对其的控制也逐步加强，居民委员会在很大程度上接受街道的指挥和考核，实际上成为街道办事处行政领导的下属机构。居委会行政化在我国现阶段的社区建设过程中有其必然性，但居委会过度的行政化带来的后果就是它对城市基层社会的代表性不足，必然会导致居民缺乏参与社区事务决策和管理的途径，从而影响居民对社区的认同感；另一方面，也容易使居民习惯于事无巨细直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排.而缺乏参与社区活动的积极性。造成居委会角色错位的主要原因是，政府骨理观念的滞后以及“政社分开”原则的贯彻不力，使得作为区政府派出机构的街道办事处和居委会的关系没法理顺・在体制改革、权力下放的进程中，街道办事处将居委会当作其下属机构的观念没有改变，因而更多地将本应由其承担的行政性工作转移给居委会，而本该下放给居委会的部分社区管理权却没有落实.3・街道办事处与政府职能部门关系不顺。在计划经济体制下，城市管理采用垂直型的专业管理，随着“单位制”的弱化，越來越多的原由“条”管的社会职能回归社会，社区这个“块”承接了越來越多的社会事务。按照新的制度设计,原本应该是“以块为主、条块结合.条包块管3但在实际工作中往往是“条管块包条线部门的专业管理不到位，经常把任务推给街道，但是人员、经费和政策都没有相应配套•导致“条块关系”不顺的原因在于:一是街道对条线部门缺乏有效的制约机制。街道办事处承担社区管理的责任，但却没有相应的执法权力，因而在社区事务管理上要依赖条线职能部门.在实际操作中，街道办事处往 往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。二是在工作评估方面，目前主要由区职能部门对街道社区工作进行考核，条线部门由此可以随时向街道安排工作任务，导致很多具体工作特别是较难办的事务垠后都落到了街道身上.三是“条块”关系不顺背后的根本原因在于政府部门利益的存在，难以形成“一个政府"，街道办事处在推进社区工作上往往心有余而力不足。'4・社区管理法制不健全•城市社区管理的加强与完善离不开法律法规的規范.按照新制度经济学的观点.法律制度是各种制度中最强硬的一种，它是社会发展过程中不可或缺的一种资源.明确的法律法规有利于减少磨擦和冲突，降低交易成本，减少改革的代价，而在当前我国的社区管理实践中存在着比较严重的法制建设不配套的问题。一是街道办事处作为政府派出机构，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，造成无权管理或越权管理。因此，目前的街道办事处到底该定位于“派出机构”还是“一级政府”，需要从法律层面重新明确。二是社区内的市.区属机关和企事业单位，分别受各自条条的领导，按条条的指令行事，与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮•三是社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范让社区成员来共同遵守。对于社区行为越轨者，社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚.四是社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制，有关专业管理部门权力过于集中，对它们的工作质量和一些不正之风难以进行监督和制约.°5.社区工作者队伍建设滞后。社区管理工作覆盖面广，涉及内容多，专业化和综合性较强.这就要求社区工作者除了具备一定的文化知识，还因具备社区管理专业知识以及良好的综合素质。但是，目前我国社区工作者，大多数并没有接受过社区管理专业知识的培训，仅凭借一份工作热心难以承担新形势下社区工作的重任；而且社区工作者基本上没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限,这些也在很大程度上影响和制约着社区管理工作的展开和服务质量的提高。6.社区非营利组织发育不足。社区非营利组织不仅是社区服务可资利用的资源，也是培育社区文化.促进社区整合的力量。过去几年我国在发展社区非营利组织这一方面取得了不少成就，但与现实需要相比、与国外相比还存在着巨大的差距.造成这一现象的主要原因是我国对民间社团的约束太多.《宪法》第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会.结社.游行.示威的自由《民法通则》规定了四类法人组织，即企业法人、机关法人、事业单位法人 和社会团体法人。因此可以说，社区非营利组织和志愿组织作为社团的一种，《宪法》和《民法》都赋予了它们存在的合法性。但在现实中，我国对这些组织的管理却存在着许多不合理的地方。首先是对社团实行“双重管理”，即社团不但要受到民政部门的审査和管理，还要服从业务主管部门的“归口管理”，而这些业务主管部门往往借“管理”的名义，干预甚至操持了社团的活动，从而剥夺了社团的自治性和民间性特征。其次是“分层管理”和“限制竞争人即社团只能在登记管理机关的行政管辖范围内从事活动，不能从事跨地区的活动，且在同一行政区域内不许设立相同和相似的社团。存在以上问题的原因，主要是政府的“缺位”，从而导致社区非营利组织发育不良。社会主义市场经济体制还不成熟，在当前市场环境下孕育出来的社区非营利组织很自然地会存在不成熟性，这就需要政府部门以合法.合理的方式加以扶持。而政府往往对社区非营利组织培育不到位，监管不力，没有为其提供必要的规范化运作环境。5.公民意识培养不够。社区管理离不开居民参与，没有居民参与，社区犹如“无源之水”.“无本之木”。而缺乏居民参与是当前我国城市社区管理所面临的主要问题之一.可以说，目前城市社区是“没有公民的社区3无论是社区精英还是普通居民，都比较缺乏公民意识。现代公民是以关心公共事务、参与公益事业.承担社会责任为基本标志的•公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识S有了社区意识，居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲和力。社区中的居民没有公民意识，也就不可能形成真正意义上的“社区”.因此，要培育公民意识，促进居民向公民的转变。培育公民意识的途径是让居民直接参与公共事务的管理和建设.要让居民认同社区，最好的办法就是让他们参与社区管理.因此，要建立居民多层面地参与社区各类公共事务管理与建设的制度化机制，为社区居民提供平等的参与机会，让他们在参与中增强自主性・但更关键的是，要让参与者分担责任，增强居民的社会责任童识，而不是“事不关己，高离挂起”，只顾个人权利而忽视社会责任・ 第三章济南市市中区社区管理体制改革的实践一案分析3.1改革过程描述济南市市中区辖13个街道办事处，67个社区居委会.城区人口44.9万.2000年，中共中央办公厅、务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》之后，按照省市的统一部署要求，济南市市中区的社区建设工作也随之正式启动。同年5月，市中区在充分考虑自然地域、人口规模、辖区资源等社区基本要素的基础上，按照有利于社区自治、社区管理、社区服务和社区功能发挥的原则，重新划分了街道办事处和居委会的辖区规模，将18个街道办事处调整合并为13个，将122个居委会合并调整为84个，使得社区规模平均达到1762户.随后，市中区在84个社区中开展了以定职责、定职数、定待遇.定创建标准.定制度为主要内容的社区改革。2002年9月，市中区被民政部授予“全国社区建设示范区”荣誉称号。市中区的社区建设工作虽然取得了一些成效,但是由于社区的管理体制没有发生根本性变化，再加上社区规模过小、服务功能不完善、工作人员老化、群众认同度差等，社区的服务功能.自治功能还没有充分显现出来。正是在这种情况下，2005年5月，市中区向旧的社区管理体制“开刀”，率先在3个社区开展管理体制改革试点，同年8月在全区所有社区全面展开・下面重点对济南市市中区的社区管理体制改革进行分析•3.2改革的指导思想市中区发起这次改革时明确提出，社区管理体制改革要以党章和《居民委员会组织法》为主要依据，改革社区组织设置形式，明确各自工作职能，建立党组织领导下的新型社区管理体制和工作运行机制，进一步强化社区自治功能，推进基层民主政治建设，加强社区工作力量，提高社区服务水平，不斷满足城市发展和居民群众多层次需求.改革过程中要坚持的原则：坚持系统化改革原则，社区居委会的改革与社区党组织的改革同步进行，组织机构的重新设置与民主选举、完善运行机制同时进行：坚持议行分设的原则，把议事机构和执行机构完全分离开来：强化社区自治的原则：突出社区服务功能的原则：加强党的领导的原则•改革的主要目标是:优化社区管理体制；完善社区工作机制；推进社区民主政治建设进程：建设高素 质的社区工作者队伍：加强和改进党对社区工作的领导.3.3改革的主要内容以有利于服务居民，有利于推进社区民主自治，有利于党和政府的领导为目标.按照关系理顺.权责分明，既分工负责、相互配合，又相互监督、相互制约的原则.优化社区管理系统.1•建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系.改革过去由社区党组织和社区居委会构成的“二元化”管理模式，在每个社区成立一个社区服务站，形成以社区党组织为核心，社区居委会和社区服务站为两翼的新型社区管理体系(图3-1).社区党组织的主要任务是开展党建工作，对辖区内社会性、群众性、公益性的工作全面负责，并充分调动辖区内各种力量共同参加社区建设，充分发挥其领导核心作用•社区居委会主要按照《居民委员会组织法》要求.集中社情民意,搞好社区自治事宜.社区服务站主要承担上级政府部门交办的社区事务性工作，协助居委会做好居民自治工作和为社区居民提供全方位服务，同时落实社区居民代表会议和社区居委会的决议事项，组织社区志冕者开展各项构建和谐社区活动.建立这种新型社区管理模式，能有效改善过去社区行政性工作过于繁多，社区党组织和社区居委会被事务性工作困扰，领导和自治职能难以发挥的问题.同时社区服务站的成立，能有效缓解繁重的社区事务与工作力量不足的矛盾，为社区组织更好地服务居民提供了保障•同时，进一步优化社区工作运行机制.明确了政府部门.街道办事处、社区各组织.驻地单位、物业公司与社区居委会各自的职责，理顺它们之间的关系，制定符合实际的工作程序.区政府建立了社区建设工作领导小组，负责制定本地区的社区建设中.长期规划并指导实施•街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，丰富社区税源上来.街居经费主要通过实行辖区税收增量按比例返还和“条费转块”■事权与财权相统一的办法来解决，并形成一种良性的基层财力机制。建立社区管理组织与驻地单位紧密联系、共驻共建的责 任机制.有效整合社区内部财力.人力、物力等资源，为社区工作的开展增添动力.根据新的社区管理权限及其目标，逐步健全各项规范化的管理制度，如社区管理决策执行制度（图3-2）、社区管理协调制度.社区管理咨询与协商制度.社区管理岗位责任制度.社区管理考核及监督制度等•工作覇食S.MIt*A*社R・焙■炽谜行规维化4系«上■玄”鲂"•区••性工会约下开■C伶.光社区豪陡桜供*々他思••»珈.M村K勵*社区加衿.1社以服芬工作令嚴化工伶•食尢0火样克的♦导拔心伶IB•■MtMttKW：MW众••社区Klft.支♦♦和操证社区展民■治MLlRJfc分行侥职心.啊4RJ4■牡区內各静力鼻無Ml*图3-1：社区“A”型借理组织结构示意图图3-2：社区“A”型管理运行机制示意图2.完善社区自治机制，加快社区民主建设进程.市中区的社区管理体制改革是结合社区居委会换届选举工作进行的，为真正还权、还位.还利于社区居民,实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，社区居委会换届选举全部采用户代表直接选举的方式进行，经过推选产生社区成员代表■社区选委 会.进行选民登记、推荐候选人、召开投票选举大会等五个环节，差额选举产生新一届社区居委会，真正把群众拥护的思想好、作风正.有文化、有能力，真心实意为群众办实事的人选入社区居委会班子。这次换届直选率达到100%,居民参选率达到88%。特别值得一提的事，这次直选中全区有359名驻区单位代表被推选为社区成员代表，这也体现了这次选举参与主体的广泛性和驻地单位参与社区事务意识的觉醒，也为将來多主体参与社区建设打下了良好基础。换届后，社区居委会成员的平均年龄为42岁，比上一届降低了6岁：大专以上文化程度的达到110人，占38.1%,文化程度有了明显提高；新当选的居委会成员，成份呈多样化趋势，既有原居委会班子成员，也有辖区单位代表、人大代表、政协委员.社区民警，这在以往换届中是没有的.在此基础上，市中区又进一步健全各项民主制度，完善了听证会.协调会和评议会以及居委会工作评议、居务公开等制度，建立了社区论坛、社区对话.民情恳谈会等交流平台，引导社区成员.社区居民为社区建设发展建言献策，充分行使民主决策.民主管理、民主监督的权利。同时.进一步畅通民主渠道，探索建立由社区居民、驻区单位、民间组织、群众团体等共同参与的社区成员代表会议制度，探索建立社区利益协调机制，对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、监督.评议。2.转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用。社区居委会换届的同时，社区党组织也进行换届选举•为在改革中加强党的领导，在组织设置上,将所有社区党支部改为社区党总支，社区党总支书记改变以往兼职的方式，全部实行专职化，其他成员由新一届居委会成员.社区民警、社区离退休人员及驻地单位党组织负责人兼职，充分体现了区域党建的特征。在调整充实后的316名社区党组织成员中，街道机关下派的占5.6%,社区民警占1&3%,驻地单位负责人占20.1%,离退休党员占45・6%・在党建管理方式上，推行“网格化”模式•本着便于联系.便于组织、便于开展工作的原则，把社区划分为三种类型网格=一种是地缘型，以主要街巷.道路为界，划分出若干网格；一种是单元型，一个封闭的居民区或若干座居民楼形成一个网格；~种是单位型，一个市场、一个单位或几个相邻的单位形成一个网格。一个网格就是一个支部，并在社区网格内设立若干党小组，使每一个社区网 格都形成有领导机构■党员队伍.工作制度的社区党建工作基点，变条块分割.以条为主的党建工作模式为条块结合.以块为主的工作模式，把党建工作的触角向驻区单位、新经济组织、社会组织拓展，做到凡是与社区单位.企业相关，以社区为载体开展的工作都纳入社区范围，形成小职权担大任、小舞台唱大戏的工作新格局。在社区党员的管理上，做到三个延伸，即向生活在社区的在职党员延伸；向辖区内流动党员延伸；向辖区内“两新”组织党员延伸•在党建工作开展方式上,探索共建共赢机制。在区一级，成立社区党建工作指导委员会，成员由热心社区建设的机关、企事业单位党组织负责人组成，负责全面指导、协调全区的社区党建工作；街道层面成立街道社区党建共建议事会，成员由辖区单位推荐，民主协商产生，组织发动社区单位党组织参与文明社区.文明单位、文化共建、双拥共建等活动，丰富社区文化，提离社区文明水平。社区内成立社区党建联席会，引导和组织本社区的党员参与社区各项活动，更好地为社区建设服务。通过区、街道、社区三级共建机构的建立，进一步明确社区党组织与驻区单位党组织的工作职责，实现了地区性、社会性、群众性、公益性事务共商共议.齐抓共管的目标。2.健全社区服务体系，强化社区服务功能。根据不同层次居民的消费需要,在区、街建立社区服务中心，在社区居委会成立社区服务站，将服务职能从街、居其他机构中剥离出来，统一整合到社区服务中心、站点，形成以区级社区服务中心为龙头，街道社区服务中心为主体，社区服务站点为基础，社区志感者组织为补充、驻区单位全面参与，条块结合、全面覆盖的社区服务网络。社区服务中心.站点不断配套完善各类服务设施，按照服务职能类别的划分，设岗定责，规范运作•市中区的社区服务职能可划分为五类：(1)综合服务类，主要包括社区卫生.文化、教育、治安、计划生育.消防安全、司法调解等工作；(2)劳动保障类，主要包括退休.失业人员的工资发放和社会化管理工作；(3)家政服务类,包括家政服务项目的拓展运作和经营；(4)物业管理类，包括社区内单位、楼宇及居住小区物业管理服务；(5)生活保障类，包括最低生活保障人员的审核.救助工作。在开展社区服务的过程中，市中区坚持以人为本,根据不同居民群体的需求,突出五个方面的重点：以促进下岗职工再就业.面向困难群众社会救助.福利服 务为重点，体现社区服务的救助保障功能；以帮助居民群众解决衣食住行方面的生活难题为重点，体现社区服务的便民利民功能；以满足群众人文精神需求为重点，体现社区服务的休闲娱乐功能；以维护社会稳定为重点，体现社区服务的减震疏导功能；以满足高收入家庭多样化.个性化服务为重点，体现社区服务的市场导向功能.走社区服务社会化.产业化的发展路子.以服务养服务.以服务促服务，形成网络化.市场化、规模化服务体系，从而使社区服务由单一型向综合型.粗放型向集约型.政府投入输血型向自我良性发展造血型转变・2.加强社区工作者队伍建设，为社区建设发展提供人才支持.建设一支年轻化、知识化.专业化的社区工作者队伍，是推进社区工作深入开展的重要保证.在推进社区管理体制改革，创新社区管理模式的同时，市中区把加强和改进社区工作者队伍建设作为关键的环节来抓•在选人用人上转变工作思路，通过社区党员大会选举和社区居民直选的方式，选举产生社区党组织和社区居委会班子；采取面向社会进行公开招聘的方式，通过笔试、面试等程序，择优选拔知识化、年轻化、专业化的社区服务站工作人员，有效提升社区工作者队伍的整体素质・同时建立定期培训制度和激励约束机制。年末，社区干部就年度工作目标完成情况向社区党员代表.居民代表作述职报告，党员和居民代表对其进行民主测评•街道把民主测评结果作为社区干部年度考核的主要依据，评出优秀、称职.不称职三个档次，对不称职者实行半年到一年的诫勉，对诫勉期满后考核仍不称职的按有关规定进行辞退。并进一步提髙社区干部的生活待遇，将社区干部待遇与工作任务挂钩，增加对社区干部的补助，实行社区干部养老、医疗、失业保险制度,解决其后顾之优・3.4改革的初步成效1.社区组织关系理顺通畅。这次社区体制改革•改变了社区原来的“二元化.管理体制，形成了以社区党总支为“领导层=社区居委会为“议事层t社区服务站为“执行层”的新型管理模式，克服了在现行刚性行政管理体制下居委会法定自治职能难以回归的障碍，使自治组织体系趋于完善，社区组织的整体性.系统性.协调性和制约性有了明显的增强，一定程度上克服了社区行政化的弊竭.同时，新的社区组建后，从根本上理顺了政府■街道.社区的关系。将街道与社区的关系由领导与被领导的关系，转变为指导、支持.帮助服务的关系，居委会从繁杂的行政事务中解脱出来，可以投入更多的精力考虔居民自治工作.实现了又对上服务向对下服务.由依附政府向自主自理的转变•社区服务站承担政府交办的各项事务和社区居委会的决议事项，隶属于街道办事处管理，同时接受社区居民代表会议的评议和监督，避免了社区工作互相推诿现象的发生. 1.党组织的领导核心作用更加突出.通过设立社区党总支，加强社区党建工作力实行网格化管理办法，成立由区委、街道党工委.社区党总支牵头.辖区各单位党组织共同参与的党建工作指导委员会、协调委员会.联席会，社区党建工作内容不断拓展和延伸.工作覆盖面显著扩大，党建工作打破了“条条”模式，建立了“条块”结合的新模式，形成了“横到边、纵到底”的社区大党建工作格局.2.社区规模趋于合理，功能得到扩展.在这次改革中，市中区依据居民居住的自然地缘关系.社区的资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同感，按照有利于社区管理.自治.资源利用，有利于提高工作效能的原则，把原来的84个社区居委会合并调整为67个，管辖规模由平均1762户增加到2209户。合并重组后，社区布局更加合理，社区资源更加丰富，社区功能更加完备。许多过去的居委会由于资源限制而难以做到的事情，如设立警务室、医疗室、活动室等,新成立的社区都有能力完成。规模调整优化了社区的资源配置，为今后社区建设的可持续发展奠定了良好的基础（表3-1）.«3-1：社区管理体制改革简后办公、服务用房对比—改革前改革后对比居委会个数84个67个絨少17个社区办公用房平均面积50mJ85m2新増35m2社区服务用房平均面积80m2260m2新增180ra24・社区资源共享.共驻共建的工作机制更加完善・通过社区直选和党组织换届，全区有359名社区单位代表被选为社区成员代表，全区316名社区党组织成员中有社区单位党组织负责人64名，这种权力组织构成的多元性，为社区单位积极参与社区建设，实现资源共享、共驻共建开辟了广阔的空间.社区与社区单位的联系更加紧密，协调更加方便，沟通更加直接，形成了资源共享.优势互补、互惠互利、共同发展的良好工作格局。市中区实施改革2年来，全区已有300余处社区单位资源向社区开放.5.队伍结构改善，素质明显提高。社区组建后，一批政治素质高.工作能力强、群众威信高、热爱社区工作的复合型人才进入了社区居委会班子和社区服务站，优化了社区干部队伍，为和谐社区建设注入了新的生机和活力。新当选的 社区居民委员会成员的年龄结构有了明显改善，文化程度有了明显提高。社区居委会成员不仅有原居委会班子成员，还有辖区内的人大代表、政协委员.单位代表、社区民警，整体素质明显提高.社区工作者补贴由原来的每月500元，提高到800元以上.硬件建设也得到了进一步加强。3.5对市中区社区管理体制改革的分析总的看，市中区的社区管理体制改革取得了一些成效，但也存在一些不足需要进一步完善•主要表现在：1.社区体制改革的方向正确，但具体设计未触及根本.社区建设要逐步走向社区自治，这是社区建设的方向。市中区的改革很好的借鉴了国内其他城市改革的经验，坚持了“议行分设”的理念，把议事层与执行层分离开来，创造性地在原来的组织框架内增加了一个新的机构一社区服务站，为实现法律赋予的社区自治权利的回归奠定了基础.从理论上讲可以避免上海模式下社区行政化倾向过重的弊端。但从实践来分析，由于这种改革没有从源头上梳理区.街.居三者的工作职责，没有把社区不该承担的任务剥离出去，只是成立一个新的机构把原来社区居委会的职责承担起来，并从字面上简单地规定了三者间的关系，这就有可能使改革走向简单化、形式化。同时，虽然改革的初衷是达到“议行分设”，但在具体设计上，社区服务站既执行街道办事处的命令，也执行居委会的决定.使得社区服务站事实上成了居委会的下属，从而使“议行分设”的理念成为空中楼阁。2.改革没有从根本上坚持配套系统的原则。社区是一个大系统，市中区在改革中虽然把体制改革与社区规模调整、居委会直选、党组织选举.规章制度的建立同时考虑，避免了头痛医头、脚痛医脚的弊端，从而使整个改革取得了很好的成效•但市中区在推进改革过程中，由于没有从区街居三者的职能上做出根本的定位，没有从区街居三个层面同时改革，单单从社区层面进行职能分工改革， 山东大学硕士学位论文可能使改革流于形式；同时改革没有实现“权责利”配套，也使得非常重要的社区建设经费问题没有得到切实保障。1.政府权力没有真正下方，也使得社区自治的制度设计难以真正落到实处。目前社区中的一些难点、热点问题，往往是居委会难以独立应对的。社会工作重心的逐步下沉，并没有给社区带来管理权力的下方。有些部门和机构各自为政，下放到社区的任务多，提供的支持少，下方的权力少，一定程度上影响了新型社区自治和管理网络的形成，制约了社区自治功能的发挥。同时，传统体制的问题也影响了社区自治的发挥，社区居民自治的管理职权没有得到职能部门的授予和认可，使社区居委会在开展工作时没有权威、缺乏力度。例如杆石桥街道德胜街社区对于胜利大街市场的管理，由于居委会没有对其管理.规划和处罚的权力，对于乱搭乱建和脏乱差现象居民意见很大，但居委会只能采取口头说教式的管理，收效甚微。另外一些社区内的单位宿舍，不服从、不配合社区的管理，居委会在这些区域的控制力和号召力较弱，一定程度上也影响了居民参与社区建设的热情。2.社区党组织与社区居委会的关系有待规范与明确。虽然党章和《居民委■员会组织法》明确规定社区党组织享有领导权，居民自治组织享有自治权力，但对两种权力并无明确界定，在实践中两种权力往往权限不分、职责不明。享有领导权的党组织很容易跨越本来就很模糊的权力界限，由此产生许多弊端。在市中区的改革中，党支部书记“一肩挑”和“两委”成员交叉任职比例分别达到85.3%.7&2%,这难免使基层政府利用党组织实现对社区的控制，从而对基层社区自治产生消极影响。 第四章社会转型期城市社区管理体制改革的对策研究4.1外城市社区管理模式对中国的启示4.1.1国外社区管理的三种典型模式城市社区管理涉及的基本关系是政府行为与社区行为的相互关系，从这一角度看，可将国外城市社区管理模式概括为三种类型:政府主导模式.社区自治模式和混合模式。1.政府主导模式。其基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强、官方色彩较浓。以新加坡为例，政府中设有国家住宅发展局，负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括:（1）对住宅小区.邻里中心和社区中心及其公共服务设施进行规划'（2）对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居委会等社区组织负责人进行培训；（3）为居委会提供办公场所和设籀，沟通政府与社区的联系渠道：（4）发起某些社区活动，倡导特定的社会价值观；（5）对社区建设予以财政上的支持。2.社区自治模式。其主要特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接的方式进行，政府的主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团.组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体事务则完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系•在这种模式下，社区发展规划仍由政府部门负责编制并拨专款加以实施，但在规划过程中却充分体现自上而下与自下而上相结合的原则。以美国为例，由于最高法院根据宪法修正案裁定:只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。因此，涉及社区建设的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等，都要举行听证会征询社区成员的意见・3.混合模式.介于政府主导和社区自治之间的一种模式，在这种模式中，政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划.指导并提供经费支持,官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起•日本是这一模式的 代表之一，在政府系统中，由自治省负责社区工作，地方政府也设立“社区建设委员会"和“自治活动课”等相应机构，在城市基层社区层面，日本设有“町会联合会”和“町会”这两个层次的带有行政色彩的自治组织.它们在许多方面分别发挥着类似我国街道和居民委员会的作用•町会联合会的职能主要包括垃圾的收集和清运、青少年教育以及与警察机构及地方政府组成联合防范协会改善社区治安状况.町会则承担了大量与社区成员相关的日常事务，主要包括环卫管理、青少年教育.社区治安.办理国民健康保险.办理社会福利、代收税款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置等。综上所述，美.日、新等国家的城市管理体制具有以下特点:重视城市规划:推进城市管理的社会化；城市建设资金靠多渠道筹措；大力发展服务性行业；城市公共行政管理的分权化$政企分开，政府全力抓好城市管理。欧美各国政府在促进社区发展和管理上，基本采取了“政府负责规划、指导，给以资助，社区组织负责具体实施”的运作方式。政府每年要制定社区发展的整体规划，出台相应的政策，并把社区拟办的事情公布于众，征求居民意见并加以修改：同时，政府每年要拨出资金，专门用于社区发展和管理.就目前我国的城市管理体制与上述国家比较，我国城市管理具有如下三个特征:政企不分，管理和作业不分；重视思想教育，带有较明显的人治色彩$政府常常扮演着“全能政府”的角色，社会发育不够完善.相形之下.西方国家的城市社区管理实行的是政企分开，组织管理机构健全，权限职责清晰：城市管理重视法规制度，政府各部门也围绕城市管理依法行政:西方国家一般是“公民社会3大量的社会中介组织分担了城市管理的传统职能，在典型的“小政府，大社会”模式中.政府仅充当教练和裁判的角色；非政府非营利组织以及社区志IB者组织发挥着举足轻重的作用.由此可见，体制背景.社会基础等的变化使得我国原有的城市社区组织管理体制已不适应新时期社区发展、社区建设的根本要求，社会需求的多元化与社区管理的单一行政模式构成了转型期社区组织体系的结构和功能分化，产生了新的结构要素，社区组织管理体系面临新的重组.整合与再造.西方城市管理的理论和模式对我国的城市管理实践与研究有很大的启发意义，需结合中国的特点加以借鉴•4.1.2国外社区治理模式对我国社区管理体制改革的启示1.政府有所为有所不为。政府作为公共利益的代表者，是社区公共资源的主要占有者，政府具有其他一切社会组织不可替代的社区治理责任。但是对社区公共事务的治理并不一定非要政府的全方位干预不可，政府要明确其在社区管理中的责任定位，做到不越位.不缺位与不错位。借鉴国外经验，我国各级政府对 社区管理应采用间接手段，其主要职能是对社区公共事务进行规划、指导、协调、监督和提供经费支持。1.倡导社区自主治理。在国外，政府基层组织、社区自治组织和社区居民共同参与下的社区自主治理是社区管理的核心。为此，我国一方面要大力加强社区自治组织建设，使之真正成为市民参与社区事务的自治组织，成为市民力量的组织者和利益代表者，将自主权交还给公民社会，减少社区组织的“行政化倾向4另一方面应通过增强社区民众利益保障和实际诉求的动力来提升社区参与的积极性.持久性和广泛性，使社区参与制度化和规范化，确保社区民众真正实现当家作主。2.社区公共事务参与主体多元化。社区公共事务以社会福利最大化为根本目标，同时社区公共事务的管理又日益呈现出多元化、市场化、专业化和协调化的特点，引入市场机制是解决社区公共物品供需矛盾，谋求社区治理更快、更好.更高发展的战略选择。为此，我国应提倡社区公共事务的市场化和民营化，实现社区公共事务产权和管理主体的多元化，特别是要注重发挥社区非营利组织在政府与民众之间的沟通和润滑剂作用，从而降低社区公共事务的治理成本，提高管理效率。当然，在创新社区管理机制的过程中，必须健全相应的规范与规则，建立强有力的激励和监督机制，并规定社区公共事务管理者或经营者的义务与权益，明确社区公共事务使用和服务的方向和内容，防止把利润最大化作为社区管理的根本目标。4・社区依法管理成为自觉行为。未来的社区管理模式是依法管理的模式。而我国立法工作滞后.法制教育不力.执法监督不严等问题严重制约和影响着健康有序的社区管理。因此，社区管理必须制定和完善有关的法律、法规和配套制度，形成覆盖社区管理各个领域的法律体系.而且要特别注意这些法律法规的可行性，做到尽可能详细、明确又便于操作，让社区管理者和每个成员都清楚哪些行为是法律允许的，哪些是不可为的，触犯法律会导致什么样的后果等，不断提高社区治理的科学性.高效性和开放性，最终实现社区管理的规范化•5.注重培养社区公共精神。社区公共精神表现为公正.公平、责任、道德等一系列价值规范，具体包括助人为乐、尊老爱幼.乐善好施等利他思想。如果公共精神没有在社区公共事务治理中发挥良好的作用，那么牵涉到社区公共利益问题时的不负责任.不关心他人、不遵守公共道復的现象就会屡禁不止。因此， 我国应针对社区社会资本缺失的具体问题，利用各种可能的途径在全社会加以宣传，教育社区民众理解和运用信任.公正、平等.合作.勤劳、创新和博爱等理念，形成良好的氛围，唤起公众对公共价值和公共利益的关注，弘扬社会资源共享和互助互爱的传统美德，消除公共事务无人关注现象，从而更好地管理社区公共事务。4.2社会转型期我国城市社区管理体制改革的模式构想4,2.1我国城市社区管理体制改革的基本思路在城市社区管理体制模式的选择中，政府主导模式单纯强调以政府管理为重心，要求形成自上而下的管理体制;社区自治模式则强调社区居民自治的重要性,要求形成自下而上的管理体制。但从中国目前的实际情况来看，仅仅依靠行政性力量己经难以完全整合迅速发展的城市社会，满足人民日益丰富的生活需求，而单纯依靠动员居民参与社区管理和服务，也远远无法解决许多实际问题。因此，我们必须重构一种政府与社区双向互动的城市社区管理体制，类似于“武汉江汉模式”，架构政府管理优化与社区自治培育双贏的城市社区管理体制模式。按照这一模式，我国城市社区管理体制改革的关键之一就是弱化管理的行政性，提高居民的自治性。当前我国城市社区管理体制中最大的问题在于行政化管理，行政力量支配的强度在世界各国都是极少见的。行政化过强的后果导致街道管理体制难以与社区体制接轨，唯一的办法是逐步减少社区的行政化管理，发动社区各方面的力量，提高社区自我管理的能力。关键之二是界定政府行政管理和社区自治管理的职能权限，处理各方面的关系，包括社区自主管理与政府行政管理之间的关系.社区管理中自治组织的培育及其相互之间的关系.政府组织的宏观协调及其相互之间的关系、街道办事处和居民委员会之间的关系.4.2.2我国城市社区管理体制改革的指导原则1.在改革的内容上要坚持四个原则：(1)政府行政与社区自治相结合的原则。目前.我国城市社区成员民主参与意识还比较薄弱，街道、居委会作为党的基层政权建设的重要组成部分，其力 量仍然只能加强不能削弱。血也就是说，在较长一段时期内，政府行政行为仍应该在社区建设中占主导地位，社区管理的行政化特征仍将保留，这也是中国特色的城市社区管理体制所不可缺少的。但是，随着城市社区管理体制改革的持续推进，以政府行政性为主的“街道制”管理体制终将向着以社区成员高度民主参与的“社区制”模式转化.这是一个动态而长期的过程，它指明了社区管理由单纯行政性走向行政性与社区性并重.社区性分量不断增加的发展趋向.在现阶段，立足于中国国情，城市社区必须遵循政府行政与社区自治相结合的原则，走行政性与社区自主性相结合的混合型管理之路。在加强政府对社区管理的领导作用的基础上，充分发挥传统社会结构中所蕴含的某些有价值的东西，如对公共生活的参与热情，对社会群体的认同感等，充分调动广大社区成员共建共管的积极性，改变过去社区管理中的单一行政模式,促使社区物质文明建设和精神文明建设齐头并进，向着民主参与.高度自治的制度创新目标前进。e(1)管理与服务相结合的原则.社区管理是一种自我服务.自我管理，其目的就是营造社区的氛围，形成一种能够凝聚社区全体成员的合力，而这种管理目标必须是在政府、社区成员双方积极主动的合作与协同下才能实现。所以，城市社区管理体制改革既需要服务的提高，又需要管理的完善。任何一种只重视管理形式而轻视服务内容的管理模式，都难以满足现代化社区管理的需要。无论从理论上讲还是从实践上看，服务是管理的一项重要内容，尤其是在社区管理中服务具有不可替代的作用。因为管理的效果既来自于具体的管理过程，又来自于服务的过程。社区服务的每一级中心，每一层网络，都履行着社区服务与社区管理的双重职能。因此，我们必须坚持管理与服务相结合，寓管理于服务之中•在履行管理职能的过程中，以服务为先导，确立服务的宗旨，以服务促管理•只有这①冯晓英、魏书华，《大城市社区建设管理体制比较与借箜人(朮京社会科学＞,1998年第3期・第50頁.。杨志明，《城市社区管理体制模式的选择与对策》，(社会科学＞•1999年第11期，第59页.样，才能提髙社区管理体制的管理效能。(2)“法治”与“情治”相结合的原则3在现代化的城市社区管理中要做到政企分开、政事分开，其目的是为了更有效地管理，即由直接干预管理变为间接依法管理。因此，在社区管理中要健全法制建设，使社区管理在有序的法制轨道上正常运行。要以法律形式确立社区决策组织的地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定与政府行为的边界；通过各项制度确立社区内各类组织的职权范围 及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度•而社区同时也是作为一个强调情感归属的区域，它又注重以情感人，以情召人，因此，新型城市社区管理体制的构建与运行除了法的保证外，还必须考虔到情感因素，利用情感这个纽带，实施“情治”管理，就是要让社区成员充分享受到社区的温暖，在自觉自愿的前提下，投身于社区建设。因此，在现代化城市建设中，一方面要依靠法的手段，形成有序的社区管理；另一方面也要通过情感投入，做好深入细致的思想工作，使社区形成凝聚力，这两方面必须结合起来。(1)社区建设与社区党建相结合的原则。社区党组织是社区建设的领导核心，只有坚持以党组织为核心，才能协调各方形成建设社区的合力，才能保证社区工作的健康发展。加强党的建设，最主要的是要扩大覆盖面，增强凝聚力。要进一步建立健全街.居党组织，努力做到“凡是有党员的地方就有党的组织】要配齐配强基层社区党群工作干部，明确社区党组织在社区建设中的地位、职责,通过充分发挥领导核心作用和广大党员的先锋模范作用，确保社区建设任务的顺利完成。2.在改革的方法上要坚持三个原则：(1)系统配套原则。推进现行社区管理体制改革应站在全局的角度，运用系统的方法，采用联系发展的观点，把握全局，综合考虑，逐步推进，特别是要做好配套的改革。从全局.系统的高度推进社区管理体制改革，意味着不仅要考虔微观社区层面的改革，还应考虑市、区、街道层面的改革，使二者同步改革，9相互适应。“沈阳模式”的不彻底性正是由于忽视了配套改革造成的，过于注重微观社区层面的体制变革，忽视了大系统中市.区、街道层面的体制改革。这不能不说是个教训。滩動，《我国城市社区管理何题研究人郑州大学2004年行政管理硕士学位论文，第22页.(2)稳步推进原则.由于我国当前正处于社会转型期，社区管理体制也正在发生着新旧体制的转型.由旧体制向新体制发生转变需要一个过程，也依赖于一定的条件.而且由于旧有体制的惯性作用.体制转变不可能是一瞬间的事.因此•我们在进行社区管理体制改革时一定要稳步推进，脚踏实地，不能急功近利・(3)因地制宜原则•由于各地情况不同，在推进社区管理体制改革的过程 中，各地要在保证方向正确的大前提下，因地制宜，努力探索符合本地实际的社区管理模式，绝不能搞“一刀切4.2.3我国城市社区管理体制改革的目标模式由于全国各地条件和发展速度的差异，什么样的社区管理体制最好还难以用一个尺度来衡量，在此地取得成功的做法，在彼地不一定适合，或者是当前不适合，将来有可能适合.但是，参照国外城市社区管理体制的发展趋势，我国城市社区管理体制改革的基本目标应该是用体现自治的“社区制”逐步取代行政化的“街道制”，最终形成“小政府、大社会”的格局。在当前仍处于由“街道制”向“社区制”过渡的阶段，笔者认为.应该构建一种与过渡阶段特点相适应的社区组织体系，主要从两个层面考虑，1.街道层面：取消原来的街道办事处建制.成立社区管理委员会在理顺政府职能的基础上，成立半官方、半自治性的社区管理委员会，承担社区组织与政府组织连接的作用。社区管理委员会受区政府的领导，负责规划与管理社区公共事务，协调社区组织及其关系，促进社区建设与发展•社区管理委员会由25个左右的委员组成，委员由原街道办事处领导干部及由辖区人大代表.政协委员和部分社区居委会主任组成，设主任1名，副主任6-8名.社区管理委员会的职责是(1)制定所属社区发展规划：(2)编制社区预算和拟定资金使用计划报区政府批准;(3)审査和批准社区居委会的经费项目■监督社区居委会的经费支出：(4)负责社区工作者的招聘、考核.培训与管理工作等。其内部可设立5个左右专门工作机构，如城市管理委员会、社会事务委员会、文化教育委员会、公共安全委员会.社区服务中心等・社区管理委员会要与社区居委会及上级政府部门建立新型的关系・其一，要与社区居委会建立新型关系.要转变在传统体制下街道办事处领导社区居委会,把居委会当作自己延伸机构的做法。社区管理委员会作为社区建设的推动主体,其职能是通过规划、宏观控制与管理，引导社区的发展方向.社区居委会是社区建设的实施主体.它的职能是代表当地居民的利益，行使管理各项社会事务的权力.长期以来，我们一直没有很好理顺街道办事处与居委会的职责和关系，在一种合理但不是很合法的情况卞工作。按照政社分开的原则.社区综合管理职能应归还社区居委会，社区管理委员会不再以社区管理主体身份出现，而是代表政府帮助社区协调解决一些社区自身难以解决的困难和问题•其二，要与上级主管部 门建立新型关系.过去由于“条块分割”的存在•街道办事处只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能部门“传递者”的角色.建立社区管理委员会后，必须理顺与上级主管部门的关系，明确划分事权，可以遵循以下原则：（1）地区性原則.凡是涉及到社区管理委员会辖区范围内的事情，一般应该由社区管理委员会负责，而涉及全区范围的事情则由区政府负责。（2）协调性原则。凡是社区管理委员会请求区政府帮助或驻区单位协调配合的，各方都应该通过多种途径协调加以解决。（3）效率性原则。市.区政府全面负责本行政区域内的城市管理.经济社会发展.市貌市容、环境卫生以及交通秩序的综合治理责任，而社区管理委员会则以社区管理、社区服务为重点，为辖区的经济建设服务.成立社区管理委员会其合理性在于，社区走向自治需要一个长期的过程，在这个过程中离不开政府的支持与引导，成立一个半官方、半自治的组织有利于把政府组织和社区组织的优势发挥岀来，把发扬民主与提高效率结合起来：有利于整合社区资源。而且社区管理委员会的成立，也必须伴随政府职能的转变.政府权力的下放以及“单位办社会”现象的彻底清理，实现社会工作的属地化管理，真正使社区管理委员会在城市建设与管理、社区服务、社会保障方面发挥出应有的作用.形成条块结合、以块为主的管理机制•1.社区层面：建立“议行分设”的社区自治组织体系传统的居委会基本上是一个议行合一的委员会体制，社区事务的商议、决策和执行均由居委会来行使，居委会既是居民利益的代言人，又是社区居民服务需求的生产者和提供者，其运转缺乏监督.缺乏效率，也较少体现自我管理的精神,往往成为政府的“腿”，陷入具体事务的泥潭中.而建立“议行分设”的社区自治组织体系，可以有效克服这种弊端。这种体制可以借鉴沈阳模式，由“一个大 会、两个机构”组成，即居民代表大会.居民协商议事委员会和社区居委会•其“议行分设”的理念主要体现于在社区内增加了一个居民协商议事委员会，作为居民代表大会闭会期间的常设机构，对社区事务享有决策权；社区居委会具有执行权.这种“议行分设”的社区自治组织体系，有利于整合分散的社会资源，体现了社会成员之间平等的协商关系和民主精神，是适应市场经济社会的平等要求和契约精神的制度设置・（1）居民代表大会居民代表大会是居民参与社区民主管理的组织形式，是居民自治的最高权力机构.居民代表大会由居民代表组成，居民代表按每10户居民推选一个代表的比例由居民推荐产生•居民代表每3年选举一次，每次轮换不少于1/3以上的代表•居民代表大会的职责是：召开居民代表大会直接选举产生居民议事协商委员会和社区居委会;审议和决定社区内社会发展的重大事项;监督社区居委会工作,审査社区居委会财务预算和财务支出方案，听取和审査社区居委会工作报告$罢免居委会成员。（2）居民协商议事委员会居民协商议事委员会是居民代表大会闭会期间的常设机构，人数一般在20人左右，可以由居委会成员.社区内人大代表、政协委员、社区单位代表.社区民警、居民小组长兼任，一般为社会职务，不拿薪金和补贴.其主要职责是：在居民代表大会闭会期间，代表居民代表大会行使议事.决策和监督职能.负责对社区建设与管理的重大问题提出意见和建议；就社区成员关心的问题与社会有关方面进行协商，并向居民代表大会或社区居委会反馈情况；通过召开会议等形式对社区居委会及社区内其他工作机构和政府有关职能部门的工作提出意见.建议，并进行民主评议，发挥协商议事作用.（3）社区居委会社区居委会是居民自我管理、自我教育.自我服务的群众自治组织，是居民代表大会的常设执行机构•在居民代表大会和居民协商议事委员会的授权和监督下，组织实施社区的管理、服务等事项.一般1000-3000户设立一个居委会，居委会职数按每200户设置一人配备，居委会由主任.副主任.委员组成，任期三年，可连选连任。居委会的职责是：办理本社区居民的公共事务和公益事业； 3S 调解民间纠纷.协助维护社会治安；协助社区管理委员会做好与居民利益有关的公共卫生.计划生育.优抚救济、青少年教育等工作：向社区管理委员会反映居民的意见、要求和提出建议.居委会根据工作需要可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，由居委会人员和吸纳社会人员兼职组成，同时招聘专门社会工作人才成立社区服务机构，为居民群众提供服务。居委会的人员工资、办公经费由市.区两级政府解决•居委会办理本社区公益事业所需费用，可以通过社区管理委员会向上级申请,也可以采取政府支助■辖区单位支援.社会募捐、居民筹集等方式解决•三者之间的关系可以概括为:分工合作、整合互动.互为约束.互为激励・居民代表大会是社区最高权力机构；社区居委会由其选举产生，对其负责：居民协商议事委员会也同样由其推荐或者选举产生，并对其负责•居民协商议事委员会是居民代表大会闭会期间的常设机构，代表居民代表大会对社区建设重大问题行使决策权，社区居委会只具有执行权和一些日常事务的决策权•从各机构的作用方式来看，社区居委会发挥规划和具体执行的作用；居民协商议事委员会发挥民主协商、适时监督的作用；居民代表大会发挥集思广益、民主决策和民主监督的作用•4.3我国现阶段城市社区管理体制改革的对策建议明确了社区管理体制改革的思路.原则和目标模式之后，尽管在具体的改革方式.方法上有多种选择，但是针对我国社区管理体制普遍存在的问题，在推进社区管理体制改革中，又有一些共同的措施，概括为以下几点:1.必须转变政府职能，明确政府角色定位城市社区管理体制的改革，必须首先从一个区、最好是一个城市入手，统一规划，重新理顺市、区.街道、社区各自的职能定位，像北京鲁谷社区那样，社区管理体制改革的同时转变政府职能，只有这样才可能真正使改革收到实效•政府职能定位要从控制走向引导，严格按照“政企分开.政社分开、政事分开”的原则，将企业的经济功能交还企业，交给市场，将剥离出的社会职能交给社会，交还社区，变全能政府为有限政府，使政府从掌舵与划桨的双重角色变为只掌舵不划桨的单一角色.逐渐实现行政、市场、社会的权力分离，形成政府、市场、 社区三元社会管理主体结构。具体而言.当前转变政府职能重点要从三个方面着手：切实尊重城市社区组织是“基层群众性自治组织”的地位，主动维护这一法定地位，并把培育社区自治组织作为政府的一项工作任务及应尽的职责，政府不应直接插手基层社区自治范围内的事务.适应城市管理重心下移的需要，适度向基层放权，増强城市社区组织协调能力.目前，政府已将许多职能交给社区，但却不将相应的权利转移出去，还在人员调配、财务支出和制度安排等诸多方面对基层社区进行控制，继续将基层社区组织当成政府的“腿”，这既不利于转变政府职能，也不利于培养提高社区的自治能力。同时，积极鼓励社区非营利组织以及志愿者从事社区建设，对于社会服务职能坚决由社会服务机构承担，改变政府统包统揽的局面。消除条块分割，实行“条块结合，以块为主”的管理方式。在理顺社区组织与政府关系的同时，还要确立社区组织对辖区内事务的管辖权，打破旧体制的条块分割•社区管理是以一定的地域社会生活共同体为对象的系统工程，从而在本质上要求其管理主体必须是这个社区最具有权威性的管理机构。而在旧体制下，政府专业管理部门对社区事务的管理是按照各自的“条"来实现的，“条”与“条”之间缺乏协调，难以形成合力。另外，“单位制”在过去几十年中枳聚了强大的力量,尽管我国的经济和政治体制改革对它形成了巨大的冲击•但它仍惯性运作,众多单位与其所处的社区仍处于“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的状态・社区管理机构仍缺乏足够的权威，难以对社区事务实行统一管理。要改变这种情况,就要贯彻“条块结合、以块为主”的原则，树立社区居委会的权威・2.必须加快法制建设，为社区建设提供法律保障《中华人民共和国城市居民委员会组织法》自1989年颁布实施以来，所依赖的各种内外部环境已经改变或不复存在，许多地方根据当地的实际情况，在社区建设的实践中对《居民委员会组织法》的条文做了适当变通。这些变通促进了当地的社区建设，无疑是正确的，但由于与现行法律条文不符甚至相抵触，使得这种变通处于“名不正.言不顺”的尴尬境地。社区建设从提出到现在已经搞了将近20年，我们需要在总结过去实践经验和国内外社区管理理论最新成果的基 础上，制定新的法规•主要应从四个方面着眼：进一步明确基层社区组织的性质和地位，制定出操作性强的法律条文。我国宪法和现有法律都规定居委会是“群众性的自治组织”，但在如何保证这一条文的实现上，却缺乏相关规定，从而使“居民自治”在实践上没有得到很好的贯彻,使基层社区组织成了政府的办專机构。要确保基层社区组织的“自治”，就必须以法律形式明晰政府.社区内其他组织与基层社区组织各方的权责关系，使各方各司其责.各尽其能.信守自己的权力和职责边界，既不越位，也不缺位.赋予各地人民群众自主选择基层社区自治的形式•《居民委员会组织法》没有明确规定居民实现自治的形式，但我国绝大部分城市的社区采取了委员会体制.这种形式存在着诸多弊端，容易使居民自治流于形式.新的城市社区组织法規应该允许社区居民自主决定符合当地情况、最能满足他们需要的自治形式。重新确定城市基层社区的规模。《居民委员会组织法》第六条规定：居民委员会“一般在一百户到七百户的范围内设立目前，随着城市人口的增长，具体实践中，许多地方已经突破了这一限制，这些好的实践需要以法律的形式加以确认.新的法规应该赋予城市政府一定的自由裁量权，让他们根据当地的经济社会发展情况自主确定社区的规模.明确规定国家对基层社区组织所负有的财政义务•城市社区组织分担了此前由政府和企事业单位包揽的社会服务和社会管理工作，甚至成了部分公共物品的提供者，从而为政府改革和提高工作效率奠定了基础.因此，社区组织理应从国家财政得到适当的补偿,家也有义务提供社区组织开展工作所需的必要经费,如人员工资、办公经费、项目费用等等•新法在明确规定国家对社区组织所负有的财政义务的同时，还有必要规定政府不得以财政支持作为干预后者自治事务的理由和手段.1.必须发展非营利性组织，实现社区建设的多元参与社区非营利性组织是社区建设的主体之一，也是社区管理体系的有机组成部分.如何培育和管理社区非营利性组织，是深化城市街道社区管理体制改革的重要内容•我们一方面要扶持、引导社区非营利性组织，但另一方面更关键的是要建立一套有效的监督管理制度。首先，转变观念，正确认识社区非营利性组织的作用.实践证明，社区非营利性组织在促进政府职能转变.繁荣社区公益事业.强化社区自治能力、拓展就业和再就业渠道.推动民主法制建设.密切党群干群 关系、缓解社会矛盾和促进人际关系和谐等方面具有重要的作用。其次，加强对社区非营利性组织的扶持.培育力度，为社区非营利性组织的发展提供条件和保障。政府有关部门可以制定税收、财务.人事.工资.福利和劳动用工等方面优惠政策，比如对于民间社会服务组织从事社区服务活动在区别认定后给以免税、减税等优惠政策，以鼓励它们投身于社区公益性.低偿性服务。对于社区所必须的社团活动，政府可以给予一定的经费支持，可以通过专款专用的形式下拨，也可以通过项目招标的形式，由社区社团公开竞投，以获得项目资金的形式得到政府资助。政府还可以为民间社会组织在社区的服务活动提供场地支持。再次，加强对社区非营利性组织的管理和监督，保证社区非营利性组织健康发展。要改变目前“重登记.轻管理”的局面，进一步完善相关的管理法规.政策，对社区非营利性组织实施分类管理，不断健全登记管理制度，探讨社区非营利性组织备案制度，引导社区非营利性组织规范运作，加强社区非营利性组织自律建设，重点加强对社区非营利性组织活动合法性的监督.此外，政府也还应在全社会大力提倡社区志愿活动，成立社区志愿组织，促成各方积极参与社区服务与社区管理的良好风气•1.必须建设专业化的社区工作者队伍，推进社区专业管理社区工作者队伍素质如何，直接决定着社区工作管理的质量。而社区工作管理的质量又关系到政府和群众之间的沟通•关系到群众对社区的认同和对社区建设的参与。因此，要从三个方面加强社区工作者队伍建设：（1）实现社区管理工作职业化，提高社区工作管理人员的待遇。基于我国现有的社区居民生活水平较低,收入有限，还不具备国外社区委员会委员义务为社区工作的条件。因此，必须实现社区管理工作职业化，逐步探索社区工作者职业资格准入机制，具备资格的人员方可进入社区工作，提高王作水平，改善社区工作者的形象。同时，要提高社区工作岗位的待遇，让从事社区工作人员的收入与在岗职工平均收入水平相当，从物质上给从事社区工作的人员以保障，解决其养老保险.医疗保险■失业保险、工伤保险和生育保险等问题，使其能安心做好本职工作。（2）引入市场人才机制,实行管理工作岗位面向社会公开招聘，扩大社区工作人员的来源，建立一支年龄.专业技能.知识结构合理的社区工作者队伍.（3）加强对社区工作者的培训，根据社区建设发展的需要，灵活多样地培训社区工作人员，如经验介绍、案例分析、 观摩考察等，这是提高社区人员素质的有效途径，并且符合社区人员的愿望。 城市社区管理体制改革是我国社会转型引发的必然要求•当前我国正处于社会转型期，在现阶段，由于我国仍是一个政府力量比较强大的国家，在较长一段时期内，政府行政行为在社区建设中还将占主导地位.正是在这种前提下，笔者从公民社会理论、治理理论的视角对当前的社区管理体制进行观察，在总结中外社区建设方面经验的基础上，探索建立一种与社会转型期相适应的社区管理体制，即走行政性与社区自主性相结合的混合型管理之路.本文的创新之处在于：提出了现阶段社区骨理体制改革的目标模式，即在街道层面取消原来的街道办事处建制，建立半官方、半自治的社区管理委员会：在社区层面，重新构建议行分设的社区自治组织•在改革的具体措施上，提出社区管理体制改革必须与政府职能转变■法律法规的完善、公民社会的培育、专业社会工作人才的培养同步进行•当然，本研究还有很多不足。一个地区、一个时期选择怎样的社区管理体制,与该地区.该时期的经济发展水平有关，也与该地区的历史传统、人们的政治参与水平、政府的推动力量有关.我国幅员辽阔.各地城市社区情况千差万别，笔者虽然试图全面总结分析国内社区管理体制改革的经验，但由于资料信息收集方面的难度，只好从较易收集资料的大中城市入手作典型介绍，因此得出的结论未免以偏概全，也许对比较发达的大中城市有借鉴意义，而对落后的中小城市意义不大.国外社区建设资料的收集也有类似特点，美国.日本也绝不仅仅是全国各地一种模式，笔者只是选了具有代表性的模式进行介绍。另外，在中国这样一个具有特殊国情和历史传统的国家，进行社区管理体制改革，也是涉及到国家管理制度的大事。从决策学的角度看，一项政策的效果如何，不单单是政策决策的问题，政策过程和政策实施同样具有举足轻重的地位。本研究仅局限于从政策决策层面作宏观的方向性研究，没有从政策过程和政策实施的层面对提出的社区管理体制目标模式作微观的.深入的设计. 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