PPP项目股权结构设计

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1、浅议PPP项目股权结构设计  来源：中国建设报    2015-04-17  过去一年，国家相关部门在全国范围内大力推广PPP模式，各地纷纷上马PPP项目，这些项目大多属于狭义PPP的范畴，即采用政府与私人资本组成特殊目的公司（SPV）的方式。虽然，近日出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金76号文）规定关于PPP合作不应作狭义理解，合资设立SPV公司不是必须的；同时，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）关于推广使用PPP合作模式的条文也明确独资或合资均可，取决于双方如何约定；

2、但由于现阶段上马的PPP项目大都属于试点项目，很多地方政府出于合规性的考虑，倾向于采用合资公司的形式也不难理解。在具体的PPP项目实践中，政府常常会指定一家单位与选定的社会投资人成立合资公司，合资公司的股权结构也是五花八门。在新一轮PPP热潮中，如何合理设计合资公司股权结构、实现既能监管社会投资人又能约束政府职权的目的，也是近期热议的话题。笔者认为在设计股权结构时，对于政府是否持股应考虑以下4个方面的因素。监管环境的情况根据目前PPP政策的导向，政府持有项目公司股份，有些部门转变为运营者参与到项目实施中，这就能在项目过程

3、中有效地约束社会资本的行为。同时，政府承担一定责任，减少社会资本在运作项目过程中的压力。以前的PPP项目中大多是社会资本成立项目公司独立运作项目，政府负责监管，虽然达到了简政、提高办事效率的目的，但是双方扯皮的现象也比较多，如投资人抱怨地方政府不及时付费，有的社会资本存在不诚信问题等。当前，PPP模式推广已成为国家战略，各部委正致力于推进相关政策的制定，构建一个全面系统的PPP法律体系，指导并促进市场环境的健康、有效发展。如果问题都能通过不断出台的政策逐步解决，政府对内、对外的监管环境优化了，市场化的进程完善了，那么政府

4、是否持股更多的是资金筹措能力的问题，而不是政策和法律等监管层面的问题了。项目所处的环境在实践操作中，不少PPP项目会采用政府持股的方式，但是否控股则需要对项目所处环境进行综合考量。第一是政府债务压力的问题。地方政府债务普遍存在，且有愈演愈烈的趋势，在新的PPP项目需要投入资本金时不得不考虑这个问题。因此，政府在资金合理配置的前提下，根据具体项目的投资接受能力来选择，资金充裕的可控股，资金不足则以参股方式为宜。第二还是监管的问题。公用事业领域本就是政府职责的一部分，政府应在政策制定、管理控制、规范市场行为等方面发挥作用，让

5、社会资本更多地发挥其技术和运营优势，才有利于企业发挥专长，提供更好的服务，实现资源更优化的配置。行业对社会资本的特殊限制如果查阅亚洲开发银行编制的《公私合作（PPP）手册》会发现，全球范围内采用PPP模式的项目几乎覆盖所有的基础设施行业和新城开发项目。而我国《外商投资产业指导目录》（2015年修订）中规定，有些可采用PPP模式的行业必须中方控股，比如电网的建设、经营；城市人口50万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营；铁路旅客运输公司；增值电信业务（外资比例不超过50%），基础电信业务（外资比例不超过49%）等。

6、随着越来越多的国外投资者关注并进入我国的基础设施行业，在特定行业的具体项目中，如果引入的是国际资本，出于合规性要求应考虑政府控股。市场的接受程度出于对市场竞争状况的考虑，如果资本市场对于政府控股的方式不能接受，或者说投资人竞争不够充分，那么PPP项目实施效果可能就不够理想，对于政府来说项目条件的设定就要更谨慎。最近笔者正在参与西北地区某城市污泥处理PPP项目，当地政府的财政实力完全能够满足项目公司控股的要求，同时考虑污泥处理行业在国内尚处于起步阶段，政府控股更有利于加强对社会资本的监管，即使不控股，在合资公司中对于违反公

7、共安全和公共利益的事项也享有一票否决权。但从招商情况看，该种模式还是使一部分社会投资人望而却步。从这个项目看，笔者认为影响社会资本积极性的主要因素包括：一是公私双方对于项目的侧重点不同，社会资本具有逐利性，不能控股意味着难以合并财务报表；而政府更多地考虑公共利益，这种矛盾将长期存在于PPP模式发展的进程中。二是如果出现扯皮和纠纷，本身就处在弱势的社会资本没有决策权，在利益方面得不到保障。三是政府能否在PPP项目中把自己和社会投资主体放在平等地位，尊重市场化的合作方式，不能随意违约和通过行政手段去干预社会资本的合理利益。综

8、上所述，在PPP项目中，对于合资公司的股权结构设计并没有普适性的法则，各地政府需综合考量当地监管环境、筹集资金能力、投资人市场的接受程度以及具体项目所在行业特点等众多因素，做出合理的结构设计和权利义务安排。