资源描述：
《财政分权下的晋升激励,部门利益与土地违法》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。
1、第9卷第1期经济学(季刊)Vol19,No112009年10月ChinaEconomicQuarterlyOctober,2009财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法3梁若冰摘要本文考察了我国30个省、市、自治区在1999—2005年间的土地违法情况,并利用面板回归技术对其影响因素进行了经验分析。研究发现:与土地违法显著相关的因素主要包括在财政分权制度下地方政府官员的晋升激励和地方土地部门的部门利益。除此之外,我们还分别讨论了土地违法在东、中和西部地区的分布情况及其影响因素,以及不同时期的土地政策对土地违法的影响。结果表明,2
2、002年颁布的土地出让政策和2003年开始的对土地违法的严厉打击均对土地违法有着相当重要的影响。关键词财政分权,晋升激励,土地违法一、引言我国的城乡土地在改革开放前实施的是单一权利制度,即无论国有的城市用地还是集体所有的农业用地,其所有权与使用权都是无法分割的。改革开放后,尤其是20世纪80年代中后期,城市建设用地与农村集体土地均实施了所有权与使用权的分离,并可通过土地市场出让或转让城市土地使用权,从而为更加有效利用土地从事工商业生产创造了可行的制度条件。1986年颁布并经1998年和2004年两次修订的《土地管理法》将通过土地市
3、场出让使用权的行为合法化,2002年4月国土资源部发布《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》(后文简称招、挂、拍规定),进一步规定城市经营性(商业与居住)用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖等方式进行,改变了之前的无偿划拨和协议出让模式,其目的在于提高用地效率,更充分地利用市场机制进行土地资源的配置,将作为稀缺资源的土地用在最需要的方向。然而,随着土地作为生产要素的价值的逐步体现,与之相关的一系列问题也涌现出来。这其中,以地方政府“以地生财”的土地财政与各地层出不3厦门大学财政系。通信地址:福建省厦门市思明南路422号厦门大
4、学财政系,361005;电话:(0592)2092938;E2mail:ruobingliang@gmail.com。作者感谢新加坡国立大学东亚研究所资助以及仝月婷、黄朝翰、邢予青、盛裕敏、赵力涛、薄智跃和AkeBlomqvist等的评论,并对两位匿名审稿人的意见和建议表示感谢。当然作者文责自负。284经济学(季刊)第9卷穷的土地违法案件最为引人注目。对于前者来说,地方政府通过出让土地使用权获得土地出让金的行为是符合《土地管理法》规定的,更是招、挂、拍规定所强烈要求的,因此尽管有一些批评和担忧,但这种行为事实上是不违1法的。所谓的
5、土地违法行为,具体而言就是违反《土地管理法》的行为,包括买卖和非法转让、破坏耕地、未经批准占地、非法批地和低价出让土地五2项主要内容。1998年《土地管理法》修订之后,国土资源部开始对各地土地违法行为进行系统统计。从总体的发展趋势看,土地违法案件的数量呈现了下降的趋势,而涉案土地面积则在2005年之前都是上升的。例如,1999年土地违法案件立案数为153562件,涉案面积为28100公顷,到2004年,立案3数下降到85176件,而涉案土地面积却增加到创纪录的70130公顷。从土地违法种类分布看,未经批准占地在涉案土地面积方面占有
6、绝对比重(图1),2002年之后各年都达到80%以上。图1土地违法的主要类型:当年违法涉案土地面积(公顷)资料来源《:中国国土资源年鉴》(2000—2006年各期)。在土地违法的实施者中,各级地方政府(包括村集体)及企事业单位违法占据了相当大的比重。从土地违法的涉案面积看,地方政府的份额在2004年以前都占到了30%以上,在2000年和2001两年甚至达到了40%以上。而作为最主要违法者的企事业单位,其涉案土地面积比重仅在2000年和2001年为40%以下,其余年份均为50%左右,2004年甚至达到了65%(图2、表1)。应该注意
7、的一点是,尽管地方政府未直接实施某些违法行为,但对于很1这个问题另有专文讨论,此处我们将不进行深入分析,有兴趣的读者请参阅周飞舟(2007)和陶然等(2007)。2土地违法的具体分类参见《查处土地违法行为立案标准》,国土资源部第176号文件,2005年8月31日。3事实上,这里的土地违法案件并非都是当年发生的,有相当比重的案件属于历年隐漏案件,后文将对此有详细论述,参见《中国国土资源年鉴》(2000—2006年各期)。第1期梁若冰:财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法2854多企事业单位的违法采取了默许甚至纵容的态度。事实上,
8、很多土地违法行为,没有地方政府(包括地方土地管理部门)的配合,是根本无法实施的。另一个引人注意的现象是涉及耕地的土地违法的比重呈现总体上升的趋势,尤其是2003年后,无论地方政府还是单位或个人的违法,均有一半左右的案件与耕地有关。平均而言,地方政府
