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1、-广为关注。2008年4月6日,在百度百科上,某网友搜索“城管”发现,城管被这样释义1:①名词:“以暴力手段维持形象,专门欺压租不起商铺、办不起执照商贩以及其他弱势群体的黑社会组织”;②例词:“城管上道,鸡飞狗跳;③形容词:“形容残暴、血腥、恐怖;④动词:“等同于打、砸、抢”。而网友评论几乎一边倒地支持将城管解释成“打、砸、抢”,可想民众对城管的态度激愤而负面,引人深思。之所以落得如此名声,可以从层出不穷的“城管事件”中找到答案。这些“城管事件”可被归纳为三种类型:一是暴力执法,城管打(死、伤)人;二是暴力抗法,城管队员被人打(死、伤);三是暴力扯皮,是城管之间互殴。仅
2、此来看,“城管”作为“野蛮”、“暴力”的代名词也实不为过。但是,城管执法所存在的问题远远不只执法作风的野蛮和执法手段的粗暴,其他诸如城管执法依据不足、职权边界模糊、机构内部建制混乱、执法人员素质偏低、执法收益与部门利益相挂钩、与民关系“水火不容”等。2城管执法不仅没能彻底、有效地解决城市管理中的原有问题,反而催生了许多新的问题、激化了新的矛盾。时至今日,城管执法体制屡遭质疑、饱受诟病,社会对城管的声讨越来越多,质疑之声也越来越高。“周身是病”的城管执法体制不得不站到了改革的“十字路口”,面临未知的命运。三、城管综合执法体制之症结如今,出于法治建设的必然选择和高涨的舆论压
3、力,城管执法体制已经站在了存废改革的“十字路口”。面对“周身是病”的城管执法体制,我们不能仅仅“头痛医头,脚痛医脚”,而要完整地剖析病体的内在机理,找出病体的症状和根源,方能对症下药,标本兼治。就目前来看,城管执法体制存在的问题主要集中在3个方面:一是从宏观层面看,城管综合执法体制改革本身的合法性、合理性遭质疑;二是从微观层面分析,城管执法的法律依据不足,城管综合执法机构法律主体资格模糊、机构设置混乱、职权范围不明确;三是从行为表征上可以得知,城管综合执法模式简单粗糙、执法方式趋于暴力、作风野蛮,已广泛引起民愤。有人说,“城管难题”是一面镜子,它忠实地记录着城市发展的现
4、状,也照出了现象背后不为人知的真实。在笔者看来,城管执法机构从产生到发展,先由城市管理难题为因,又结合政绩面子的需要,在无明确法律依据、无充分理论1参见重庆晚报，城管被百度百科解释成“打砸抢”（2008.4.7http://news.163.com）
2观点来源于朱维究教授在综合行政执法体制学术研讨会（2008年1月14日）上的发言。4---万方数据---研究的情况下恣意发展,城市管理问题愈发复杂,“官民”暴力冲突日趋严重,执法权力分工不尽合理,终至城管综合执法体制成为一个“综合各种问题”的体制毒瘤。第二节城管综合执法体制存在的问题一、城管执法主体地位不明确城管在法律上
5、是否拥有行政执法主体资格，是个值得深究的问题。行政主体是指依法享有国家权力，能以自己的名义实施行政管理，能独立承担因权力而衍生出的相应法律责任和后果的组织。行政主体需要具备以下几个要件:第一，具有行政职权;第二，是依法拥有部分国家行政执法权力的组织;第三，能以自己的名义实施行政行为;第四，能够独立承担法律后果。若城管部门的设立，有一条不符合上述要件，则城管不是合格的行政主体。从《行政处罚法》第十六条来看，行政处罚权是根据国务院或者是国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定，由某个行政机关集中行使，可见，具有合法性的是集中处罚权，但没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关
6、的合法性。行政机关必须严格按照组织法经由报批备案和审批等法定程序，以规范其权力、职责、行政事务和工作制度等。城管部门的成立若没有经过这些程序则不能够认为是合法的行政主体。事实上，在我国很多城市都存在城管的设立不通过立法程序的现象，只有少数大城市成立城管执法局这样的一级单位，大部分还是受政府或行政机关委托成立城管监察大队或支队。即使是受委托的事业单位，也必须要有严格的行政委托程序和制度，否则不具有城市管理执法的合法性权力。3二、城管执法程序不规范目前，我国还没有专门出台有关城管综合执法的法律和法规。《行政处罚法》作为现在城管执法的主要依据，其第三十一条规定:“行政机关在作
7、出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定:“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复3孙柏瑛：《我国政府城市治理结构与制度创新》，2007年第8期，第9页。---5万方数据---核;当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”我国是法治社会，法律、法规是保证社会公正和公平的最佳工具，在此过程中，程序公正发挥着不可替代的作用。严格规范城管执法程序，控制执法权力
